ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช: ศาลอาญาระหว่างประเทศกับกรณีราชประสงค์และกรณีการปราบปรามยาเสพติด

ประชาไท 23 กันยายน 2555 >>>


จากความพยายามของกลุ่มคนเสื้อแดงที่ยื่นหนังสือ (หรือจดหมาย) ต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court: ICC) เพื่อต้องการให้มีการดำเนินคดีอาญาต่อบุคคลที่มีส่วนรับผิดชอบในการปราบปรามผู้ชุมนุมที่ราชประสงค์และกรณีที่นายกษิต ภิรมย์อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศได้ยื่นหนังสือ (หรือจดหมาย) ต่อศาลอาญาระหว่างประเทศเพื่อให้มีการดำเนินคดีอาญาต่อพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรในฐานะที่เป็นนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นต่อกรณีนโยบายปราบปรามยาเสพติด อันเป็นการสะท้อนให้เห็นว่าขณะนี้สังคมไทยได้ให้ความสนใจต่อศาลอาญาระหว่างประเทศมาก ผู้เขียนเห็นว่าเป็นโอกาสอันดีที่ในตั้งข้อสังเกตบางประการเพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจบางแง่มุมของศาลอาญาระหว่างประเทศ ดังต่อไปนี้
1. ทั้งสองกรณีเป็นเพียงการยื่นจดหมายหรือหนังสือถึงศาลอาญาระหว่างประเทศเพื่อต้องการให้มีการนำบุคคลที่มีส่วนรับผิดชอบเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมของศาลอาญาระหว่างประเทศเท่านั้นเอง การยื่นจดหมายไม่ถือว่าเป็นการยื่นฟ้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ อำนาจฟ้องเป็นของอัยการและรัฐนั้นต้องเป็นภาคีของศาลอาญาระหว่างประเทศด้วย หรือไม่ก็ได้ทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามข้อที่ 12 (3) ซึ่งกรณีของประเทศไทยยังมิได้มีการดำเนินการทั้งให้สัตยาบันหรือทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลแต่อย่างใด
2. สำหรับกรณีที่ประธานศาลอาญาระหว่างประเทศมีหนังสือตอบกลับมายังคุณกษิต ภิรมย์ นั้นหากพิจารณาจากถ้อยคำแล้วเป็นเพียงจดหมายที่มีลักษณะเป็นการตอบเชิงการทูตเท่านั้น จดหมายของท่านประธานมิได้เป็นการตอบรับว่ากระบวนการฟ้องร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศได้เริ่มต้นแล้ว ซึ่งหากสรุปเนื้อความของจดหมายแล้วก็อาจสรุปได้ว่าเป็นอำนาจของอัยการของ ICC ที่จะวิเคราะห์ข้อมูลต่างๆแล้วจึงจะใช้ดุลพินิจว่าจะมีการสืบสวนสอบสวนหรือดำเนินคดีอาญาต่อไปอย่างไรก็ตาม ประธาน ICC ท่านนี้ก็ได้เชิญชวนให้ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีศาลอาญาระหว่างประเทศในอนาคตอันใกล้ด้วย
3. ทั้งกรณีราชประสงค์และกรณีนโยบายปรามปราบยาเสพติดในตอนนี้ศาลอาญาระหว่างประเทศยังไม่มีเขตอำนาจในการรับคำฟ้องไว้พิจารณาแต่ประการใด เพราะประเทศไทยยังไม่ได้ยื่นคำประกาศฝ่ายเดียว (Unilateral Declaration) ยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามมาตรา 12 (3) ของธรรมนูญกรุงโรมแต่อย่างใด นอกจากนี้ ประเทศไทยก็ยังไม่ได้ให้สัตยาบันแต่อย่างใดด้วย ยิ่งกว่านั้นการให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมนั้นก็ไม่มีผลทำให้ศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตอำนาจแต่อย่างใดเพราะการให้สัตยาบันนั้นไม่มีผลย้อนหลัง (non-retroactive)
4. สมมติว่าประเทศไทยทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลของศาลอาญาระหว่างประเทศตามข้อที่ 12 (3) ก็ไม่ได้หมายความว่ากลไกการพิจารณาคดีของศาลอาญาระหว่างประเทศจะเริ่มต้นทันที ยังต้องผ่านกระบวนการทางกฎหมายอีกหลายขั้นตอน เช่น การริเริ่มส่งเรื่องให้อัยการ การกลั่นกรองของ Pre-Trial Chamber การพิจารณาประเด็นเรื่อง “หลักการเสริมเขตอำนาจศาล” (Complementarity)  เป็นต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเรื่อง การส่งเรื่องให้อัยการสอบสวนที่มีศัพท์เฉพาะเรียกว่า “ Referral” คำๆนี้มีความหมายเฉพาะตัวและมีความสำคัญอย่างยิ่งเพราะจะเป็นตัวกำหนดว่าอัยการจะเริ่มทำหน้าที่สืบสวนสอบสวนได้เมื่อใด หลายคนเข้าใจว่า เมื่อรัฐได้ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมหรือทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3) แล้ว อัยการจะมีอำนาจในการสืบสวนสอบสวนแล้วส่งคำฟ้องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณาได้เลย ตรงกันข้าม แม้รัฐจะให้สัตยาบันหรือทำคำประกาศดังกล่าวก็หามีผลให้อัยการสามารถสอบสวนหาข้อเท็จจริงได้ทันทีไม่ แต่จะต้องผ่านอีกขั้นตอนหนึ่งเสียก่อนขั้นตอนนี้เรียกว่า “การริเริ่มส่งเรื่องให้อัยการ” หรือ deferral สำหรับประชาชนทั่วไปอาจสงสัยว่าในเมื่อให้สัตยาบันเป็นภาคีธรรมนูญกรุงโรมหรือสำหรับรัฐที่มิได้เป็นภาคีแต่ได้ทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลแล้วทำไมอัยการจึงไม่มีอำนาจสืบสวนสอบสวนและสั่งฟ้องต่อศาลได้เลย ทำไมต้องมาผ่านขั้นตอนที่เรียกว่า deferral ให้ยุ่งยากอีก ปัญหานี้เป็นปัญหาเทคนิคประชาชนคนธรรมดาคงไม่สนใจเเต่เพื่อความเข้าใจผู้เขียนขอเปรียบเทียบเพื่อให้เห็นภาพจะได้เข้าใจง่ายขึ้น เวลาที่เราทำบัตรเครดิตกับธนาคาร เมื่อเราสมัครสมาชิกกรอกข้อมูลอะไรเรียบร้อยและธนาคารได้ส่งบัตรเครดิตมาให้เราพร้อมกับเจ้าของบัตรได้เซ็นชื่อหลังบัตรแล้วนั้น เราก็ไม่สามารถใช้บัตรเครดิตนั้นได้จนกว่าเราจะขอเปิดใช้บัตรเครดิตเสียก่อนที่เรียกว่า activate หากเจ้าของบัตรไม่ทำการขอเปิดบัตรเครดิตแล้ว บัตรเครดิตนั้นก็มาสามารถชำระราคาหรือทำธุรกรรมได้  การที่เรา “สมัครและรับบัตรเครดิต” แล้วนั้นเปรียบได้กับได้ให้ “สัตยาบรรณหรือทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามข้อที่ 12 (3)” และ “การขอเปิดบัตรเครดิตหรือ activate” นั้นเปรียบได้กับ “การริเริ่มส่งเรื่องให้อัยการหรือที่เรียกว่า deferral” นั่นเอง ซึ่งนักกฎหมายระหว่างประเทศที่เชี่ยวชาญเรื่องกระบวนวิธีพิจารณาของ  ICC อย่าง Hector Olasolo ก็เรียก deferral ว่า “activate request”
ตามธรรมนูญกรุงโรมกำหนดว่าผู้ที่มีอำนาจในการทำ deferral นี้ได้แก่ รัฐภาคี คณะมนตรีความมั่นคงของสหประชาชาติ (โดยกระทำภายใต้หมวด 7 ของกฎบัตรสหประชาชาติเท่านั้น) และอัยการเอง โดยสำหรับอัยการนั้นก็มีเงื่อนไขกำหนดอีกว่าอัยการจะสืบสวนสอบสวนได้ก็ต่อเมื่อได้รับฟังข้อมูลอย่างรอบด้านและได้รับอนุญาตจาก Pre-Trial Chamber ของศาลอาญาระหว่างประเทศ เสียก่อน จะเห็นได้ว่า แม้ประทศไทยจะทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามข้อ 12 (3) ก็ตามก็ไม่ได้หมายความว่าอัยการจะสามารถสืบสวนสอบสวนและส่งคำฟ้องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณาได้ทันทีแต่จะต้องมีการทำ deferral เป็นลายลักษณ์อักษรเสียก่อน ปัญหามิได้จบเพียงแค่นี้ มีปัญหาต่อไปว่า ธรรมนูญกรุงโรมกำหนดให้เฉพาะรัฐภาคีเท่านั้นที่ทำ deferral ได้แต่ประเทศไทยหากทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลแล้ว ใครจะทำ deferral ประเด็นนี้มีอยู่สองแนว แนวแรกเห็นว่า รัฐที่มิได้เป็นภาคีที่ทำคำประกาศก็สามารถทำ deferral ได้ ส่วนอีกความเห็นหนึ่งเห็นว่า กรณีนี้รัฐที่ทำคำประกาศจะต้องรายงานข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอาชญากรรมให้แก่อัยการและจากนั้นเป็นอำนาจของอัยการที่จะพิจารณาข้อมูลข้อเท็จจริงและจะต้องได้รับอนุญาตจาก Pre-Trial Chamber ก่อน อัยการจึงจะทำการสืบสวนสอบต่อไปได้
5. ผู้เขียนเคยกล่าวถึงหลักเรื่อง “การเสริมเขตอำนาจศาล” ไปบ้างแล้วจะขอขยายความอีกครั้งหนึ่งเพราะว่าประเด็นนี้เป็นประเด็นสำคัญยิ่งและเป็นคุณลักษณะพิเศษของศาลอาญาระหว่างประเทศ ยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลหลักที่ทำหน้าที่พิจารณาดีความผิดอาญาระหว่างประเทศที่มีลักษณะร้ายแรงอย่าง การทำลายร้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรสงคราม การรุกรานและอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ ในทางตรงกันข้าม ศาลหลักที่มีเขตอำนาจพิจารณาคดีเหล่านี้คือศาลภายในของแต่ละรัฐ เงื่อนไขสำคัญที่สุดที่ศาลอาญาระหว่างประเทศจะพิจารณาคดีได้ก็ต่อเมื่อรัฐภาคี “ไม่สามารถที่จะดำเนินคดี” (unable to prosecute) กับผู้นั้นได้ เช่น อาจเกิดจากการที่รัฐนั้นยังไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับฐานความผิดดังกล่าว กรณีของ ประเทศไทยก็เป็นหนึ่งในประเทศที่ไม่มีความผิดเหล่านี้ ดังนั้น จึงไม่อาจดำเนินคดีอาญาตามฐานความผิดดังกล่าวได้
สำหรับเงื่อนไขอีกประการหนึ่งที่จะฟ้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศได้ก็คือเป็นกรณีที่รัฐภาคี “ไม่เต็มใจที่จะให้มีการดำเนินคดีอาญา” (Unwilling to prosecute) กับผู้นั้นได้เช่น ผู้ถูกกล่าวหาอาจเป็นผู้ทรงอิทธิพลที่จะสามารถเข้าแทรกแซงกระบวนการยุติธรรมภายในได้ก็อาจให้ศาลอาญาระหว่างประเทศทำหน้าที่พิจารณาคดีแทน เงื่อนไขทั้งสองประการนี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญมากเพราะจะเป็นด่านแรกๆที่คอยกลั่นกรองคำฟ้อง เหตุผลสำคัญประการหนึ่งที่ต้องมีเงื่อนไขข้อนี้ก็คือไม่ต้องการให้มีการเสนอคำฟ้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศอย่างพร่ำเพรื่อมิฉะนั้นแล้วจะมีคำฟ้องทะลักเข้าสู่ศาลเป็นจำนวนมากจน over lode เหตุผลอีกประการหนึ่งที่มีหลักเรื่อง Complementality ก็คือต้องการให้ศาลภายในของรัฐมีบทบาทในการดำเนินคดีอาญาร้ายแรงด้วย ศาลอาญาระหว่างประเทศจึงมิใช่ศาลที่เข้ามาทดแทนหรือเข้ามาแทนที่ศาลภายในของรัฐแต่อย่างใด เฉพาะกรณี “ไม่เต็มใจที่จะให้มีการดำเนินคดีอาญาหรือไม่สามารถที่จะดำเนินคดี” เท่านั้น ศาลอาญาระหว่างประเทศจึงจะพิจารณาคดี
7. สำหรับประเด็นที่ว่าการยื่นคำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามข้อที่ 12 (3) นั้นเข้าข่ายมาตรา 190 แห่งรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 ที่จะต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบก่อนหรือไม่นั้นเป็นประเด็นสำคัญอีกประเด็นหนึ่ง แต่เนื่องจากขณะนี้ยังไม่เป็นประเด็นถกเถียงกันมากนักผู้เขียนจึงขอละเว้นที่จะไม่กล่าวถึงเรื่องนี้ก่อน

บทส่งท้าย

การดำเนินคดีอาญาภายใต้กระบวนการยุติธรรมของศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นเรื่องสลับซับซ้อนพอควร ต้องผ่านเรื่องทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามข้อที่ 12 (3) ต้องผ่านการถกเถียงว่าเข้าข่ายมาตรา 190 หรือไม่ ต้องผ่านเรื่อง deferral และ Complementarity รวมทั้งต้องผ่านการสืบสวนสอบสวนในชั้นของอัยการและ Pre-Trial Chamber ดังที่กล่าวมาข้างต้น ฉะนั้น หนทางยังอีกยาวไกลกว่าที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลอาญาระหว่างประเทศได้ทั้งกรณีของราชประสงค์และกรณีนโยบายปราบปรามยาเสพติด อย่างไรก็ตาม หากมีเจตจำนงที่แน่วแน่แล้วหนทางที่ยาวไกลนั้นก็ไม่อาจเป็นอุปสรรคกีดกั้นก็เป็นได้