เสวนา: รัฐสภาไทยในสถานการณ์เปลี่ยนผ่าน

ประชาไท 14 กันยายน 2555 >>>


'ปิยบุตร แสงกนกกุล' ชี้รัฐสภาเป็นสถาบันสำคัญในอดีตที่ยึดอำนาจจากกษัตริย์และเป็นตัวแทนประชาชน แต่ปัจจุบันกลับถูกอุดมการณ์อำนาจเก่าครอบงำอย่างเต็มที่ ในขณะที่ 'ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์' ชี้ทหารก็เคยเป็น ส.ส. ในสภา แต่ภาพลักษณ์ที่แย่กลับตกอยู่เฉพาะที่นักการเมือง

13 ก.ย. 55 - คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จัดงานสัมมนาวิชาการในหัวข้อ "รัฐสภาไทยในสถานการณ์ปลี่ยนผ่าน" โดยมีวิทยากรได้แก่ พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  จาตุรนต์ ฉายแสง อดีตหัวหน้าพรรคไทยรักไทย ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ อาจารย์ด้านประวัติศาสตร์-รัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต และปิยบุตร แสงกนกกุล อาจารย์จากคณะนิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์ และสมาชิกคณะนิติราษฎร์

ปิยบุตร แสงกนกกุล
อาจารย์จากคณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ และสมาชิกคณะนิติราษฎร์

กล่าวถึงกำเนิดของระบบรัฐสภา หรือ Parliamentarism ว่ามาจากคำฝรั่งเศสที่แปลว่า สถานที่ที่รวมคนที่พูดไว้ด้วยกัน โดยกำเนิดของระบบรัฐสภานี้เริ่มจากที่ประเทศอังกฤษ เกิดการปฏิวัติปีค.ศ. 1688 รัฐสภายึดอำนาจการออกกฎหมายมาจากกษัตริย์ ทั้งนี้ เขาอธิบายว่า สาเหตุที่รัฐสภาของอังกฤษมีเสถียรภาพมาก เกิดมาจากในช่วงนั้น มีการเอากษัตริย์เยอรมันคือพระเจ้าจอร์จ จากราชวงศ์ฮันโนเวอร์มาปกครอง และด้วยความแตกต่างทางด้านภาษา ทำให้กษัตริย์ไม่เข้ามายุ่งกับการปกครองมาก และค่อยๆ ลดบทบาทลงไป ทำให้อำนาจอยู่ที่สภามากขึ้นและตั้งอยู่ได้อย่างมีเสถียรภาพ
ส่วนที่ฝรั่งเศส หลังการปฏิวัติปี 1789 เกิดรัฐธรรมนูญฉบับที่หนึ่งปี 1791 ในช่วงนั้น มีการถกเถียงกันได้ระบบการปกครองแบบใด ปีกขวาในสภาร่าง รธน. อยากเอาแบบอังกฤษมาใช้ แต่ไม่ได้รับเลือก จึงทำให้ระบอบการปกครองของฝรั่งเศสคล้ายกันกับระบอบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกามากกว่า  โดยมีพระจ้าหลุยส์ เป็นกษัตริย์ที่ดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดี และมีสภาทำหน้าที่ออกกฎหมาย มีอำนาจแยกกันเด็ดขาด
ต่อมา เมื่อปี 1814 เป็นช่วงที่ฝรั่งเศสเริ่มรับระบบรัฐสภาเข้ามาใช้ ในตอนนั้น พวกกษัตริย์ที่กลับเข้ามามีอำนาจอีกครั้ง เห็นว่ามีระบบที่แบ่งปันอำนาจระหว่างกษัตริย์และประชาชน ต้องการให้อยู่ด้วยกันได้ในระบบการเมือง จึงนำเอาระบบรัฐสภาแบบสองขั้วอำนาจเข้ามาใช้ (Dualism) ภายใต้ระบบนี้ ฝ่ายบริหารต้องบริหารภายใต้ความไว้วางใจและถูกตรวจสอบจาก Head of State และรัฐสภาไปพร้อมๆ กัน แต่ต่อมา ระบบรัฐสภาก็ถูกโค่นล้มไปพร้อมๆ กับการขึ้นมาของนโปเลียน
ปิยบุตรกล่าวว่า กว่าระบบรัฐสภาจะลงรากได้มั่นคง ก็เป็นช่วงที่รัฐสภาเป็นแบบขั้วเดียว คือกษัตริย์ถูกดันออกไปจากระบบมากขึ้นเรื่อยๆ และไม่มีอำนาจอีกต่อไป ฉะนั้นฝ่ายบริหารก็รับผิดชอบต่อสภาเท่านั้น แต่อีกซักพักก็เกิดปัญหาคือรัฐสภาไม่ค่อยมีเสถียรภาพเพราะเปลี่ยนบ่อย เนื่องจากเสียงข้างมากของรัฐสภายังไม่ได้มาจากพรรคสองขั้วชัดเจน ส่วนใหญ่จึงเป็นแบบรัฐบาลผสม และนายกฯ ไม่สามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพมากนัก
ต่อมาจึงมีคนคิดกลไกที่ทำให้รัฐบาลเช้มแข็ง เช่น การห้ามเปิดการอภิปรายไม่ไว้วางใจบ่อยเกินไป การเสนอผู้ชิงตำแหน่งนายกฯ หากจะอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกฯ การแก้ไขกฎหมายการเลือกตั้งให้เป็นแบบบัญชีรายชื่อ การทำให้เป็นแบบระบบสองพรรคมากขึ้น ระบบนี้ เริ่มพัฒนาขึ้นมาช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในประเทศยุโรป เช่น เยอรมนี ฝรั่งเศส
ทั้งนี้ ระบบรัฐสภาแบบคลาสสิกมีจุดอ่อนอยู่สองประการ คือ หนึ่ง เป็นที่กลัวว่าจะนำไปสู่การบริหารประเทศโดยรัฐสภา อย่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย ซึ่งจะกำหนดให้รัฐสภาเป็นใหญ่ เป็นผู้บริหารประเทศ ไม่ใช่รัฐบาล มีการตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อออกนโยบาย และดำเนินภายในนโยบายที่รัฐสภาเป็นคนออก และเกรงว่า คนที่เข้ามาบริหารประเทศจะไม่เป็นอิสระกับความนิยมของคนที่ลงสมัครเลือกตั้ง อย่างที่สอง คือ ไม่ค่อยมีเสถียรภาพ เนื่องจากต้องเอานายกฯ ที่มาจากเสียงข้างมากของสภา แต่หากไม่มี ก็ต้องเป็นรัฐบาลผสม ซึ่งหากคนที่เป็นนายกไม่มีบารมีมากพอ ก็อาจจะทำการบริหารประเทศได้ยาก จึงเกิดระบบ "รัฐสภาแบบมีเหตุมีผล" ขึ้นมา โดยไทยเอาเข้ามาช่วงปี 2538-2540 และอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 เพื่อต้องการทำให้รัฐสภามีเสถียรภาพ มีกลไกต่างๆ เพิ่มขึ้น เช่น การห้ามเปิดการอภิปรายไม่ไว้วางใจบ่อยเกินไป การมีระบบบัญรายชื่อ การมีชื่อนายกฯ เข้าไปแข่งขันถ้าอภิปรายไม่ไว้วางใจนายก และต้องใช้เสียงมากกว่าปกติ แต่ปัญหาคือว่า ตอนที่นักคิดในไทยเอาระบบนี้เข้ามาใช้ เป็นช่วงที่อดีตนายกฯ ทักษิณ ชินวัตรเข้ามา นักคิดที่นำระบบนี้เข้ามาจึงไม่กล้าดีเฟนด์ระบบ และเกิดความรู้สึกไม่พอใจที่ทักษิณมีนโยบายที่คุกคามชนชั้นนำเก่ามากขึ้น อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาดูกำเนิดของรัฐธรรมนูญปี 2540 จะเห็นว่ามีพัฒนาการที่คล้ายกับสมัยยุโรป แต่บรรดาผู้ที่นำระบบคิดนี้เข้ามาใช้ในไทย กลับพากันงียบหมด เนื่องจากเป็นสมัยของทักษิณ ถึงแม้ในช่วงแรกจะเฉยๆ เนื่องจากเห็นว่าระบบรัฐสภาแบบมีเหตุมีผลใช้งานได้ แต่ช่วงที่สอง เมื่อมีนโยบายคุกคามชนชั้นนำมากขึ้น ก็เริ่มไม่พูดถึงว่า ระบบนี้มีจุดประสงค์อย่างไร
ปิยบุตรอธิบายว่า โดยดั้งเดิมแล้ว รัฐสภาเกิดขึ้นเพื่อยึดอำนาจจากกษัตริย์ เพราะจากแต่ก่อน กษัตริย์เป็นองค์อธิปัตย์เป็นผู้ออกกฎหมายแต่เพียงผู้เดียว รัฐสภาจึงต้องดึงอำนาจการออกกฎหมายมาไว้ เมื่อสภาเป็นที่รวมตัวของชนชั้นกลาง มีการเจริญเติบโตมากขึ้น กษัตริย์ก็เป็นแค่หัวหน้าฝ่ายบริหารเท่านั้น หากการเปลี่ยนผ่านจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่ระบบรัฐสภาสามารถประนีประนอมกันได้ ก็จะเกิดระบบอย่างอังกฤษ และสวีเดน แต่ถ้าประนีประนอมกันไม่ได้ ก็จะเป็นแบบอิตาลี และฝรั่งเศส ที่เป็นสาธารณรัฐแทน
ระบบรัฐสภาในประเทศไทย มีการพยายามพูดว่า รัฐสภามีมาตั้งแต่ ร.5 ร.6 แล้วในรูปแบบของสภาที่ปรึกษา หรือดุสิตธานี อย่างไรก็ตาม หากตั้งดัชนีชี้วัดอยู่ที่ว่า สถาบันนั้นมีอำนาจในการออกกกฎหมายในนามของตัวเองหรือไม่ หรือสามารถตรากฎหมายอย่างแท้จริงที่ไม่ขึ้นอยู่กับกษัตริย์เพียงใด ถ้าใช้ดัชนีตามนี้ จะชี้ให้เห็นว่าในสมัย ร.5- ร.7 ยังไม่มีรัฐสภา
รัฐสภาอันแรกของไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 มีระบบการบริหารงานแบบรัฐสภาเป็นหลัก โดยมีการตั้งเป็นคณะกรรมการราษฎร จะยุบสภาไม่ได้ เพราะรัฐสภาใหญ่กว่ารัฐบาล อย่างในสมัยพระยามโนปกรณ์ต้องการทำรัฐประหาร ก็ยุบสภาไม่ได้ ต้องปิดสภา ปิยบุตรกล่าวว่า ระบบนี้เหมาะกับประเทศที่เกิดขึ้นใหม่ช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน เช่น ในฝรั่งเศสสมัยของพระเจ้าหลุยส์ที่ 16 ปี 1792 ในไทยช่วง 27 มิ.ย. 2475 แต่เมื่อมาถึง 10 ธ.ค. 2475 ก็จะกลายเป็นระบบรัฐสภาอย่างแท้จริง คือมีความเชื่อมโยงระหว่างฝ่ายบริหารและรัฐสภาอยู่
ใน 15 ปีแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปัญหาหลักคือตอนนั้นพระปกเกล้าฯ ยังมีอำนาจในการวีโต้กฎหมาย ในช่วงแรกกำหนดเวลาวีโต้ได้ 7 วัน แต่ในภายหลังการใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวร 10 ธ.ค. 2475 ก็ได้แก้เป็น 30+7 วัน กรณีดังกล่าว คล้ายกับฝรั่งเศสช่วง ค.ศ. 1791 ซึ่งเป็นระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ สภามีหน้าที่ออกกฎหมาย แต่กษัตริย์ก็ยื้ออำนาจด้วยการวีโต้กฎหมายต่างๆ เป็นปี จนนำมาสู่การเปลี่ยนระบบเป็นสาธารณรัฐในที่สุด ตัวอย่างเช่น กฎหมายถอนสัญชาติ และยึดทรัพย์สินของเจ้าฝรั่งเศส แต่กษัตริย์ก็ไม่ยอมเซ็นให้ เช่นเดียวกับ ร.7 ที่วีโต้ พรบ.อากรมรดก วีโต้การแก้ไขประมวลอาญาประหาร ซึ่ง ร.7 ต้องการให้นักโทษมีสิทธิถวายฎีกาต่อตนเองได้ เพื่อให้กษัตริย์รู้สึกว่าเป็นเจ้าของชีวิตคน
เขาชี้ว่า ในช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ระบบเก่าและระบบใหม่ มีชุดความคิดไม่เหมือนกัน หากเปรียบเทียบคร่าวๆ อาจกล่าวได้ว่า คณะราษฎร อยากให้อำนาจอยู่ที่รัฐสภาราวร้อยละ 85 แต่ ร.7 อยากให้อำนาจอยู่ที่กษัตริย์ร้อยละ 85 การออกกฎหมายต่างๆ ในสภา จึงเกิดการวีโต้กฎหมายต่างๆ บ่อยครั้ง
จะเห็นว่า ความขัดแย้งระหว่างระบบเก่าและใหม่ เริ่มตั้งแต่วันที่ 28 มิ.ย. 2475 ซึ่งเป็นการเปิดสภาครั้งแรก โดยวันนั้นพระยาพหลได้ทำจดหมายถึง ร.7 ต้องการให้พระองค์ไปตักเตือนคนที่ยังคิดร้ายต่อคณะราษฎร ในขณะเดียวกัน ร.7 ก็ทรงขอให้คณะราษฎรปล่อยตัวสมาชิกราชวงศ์ที่ยังถูกกักขังอยู่ทั้งหมด อย่างไรก็ตาม พระยาพหลพลพยุหเสนา ก็ได้ขอให้พระองค์และสมาชิกราชวงศ์คนอื่นๆ สาบานว่าจะไม่ทำร้ายคณะราษฎรไม่ว่าในทางใดๆ
ในช่วงแรกของการมีรัฐสภา คณะราษฎรได้ตั้งคณะกรรมาธิการที่ออกกฎหมายมาต่างๆ เพื่อให้ระบบใหม่อยู่ตัว มีการออกฎหมายยกเลิกองค์ประกอบของระบบเก่า เช่น ยกเลิกองคมนตรี ยกเลิกอภิรัฐมนตรีสภา ออก พรบ.ล้างมลทินให้กับคณะ รศ.130 และยกเลิกการปรับโทษตามศักดินา นอกจากนี้ ยังได้โอนกรมต่างๆ เช่น กรมตรวจเงินแผ่นดิน กรมร่างกฎหมายให้มาอยู่ใต้สังกัดคณะกรรมการราษฎรด้วย
หลังจากที่ฝ่ายคณะราษฎรนำโดยพระยาพหลฯ สามารถยึดอำนาจกลับมาได้ หลังจากที่พระยามโนปกรณ์ฯ ทำการรัฐประหารโดยการปิดสภาในปี 2476 สภาก็ได้ร่างพรบ. ป้องกันรักษารัฐธรรมนูญปี 2476 เพื่อป้องกันการล้มล้างรัฐธรรมนูญอีก จากนั้น ปรีดี พนมยงค์ ก็ได้มีบทบาทผลักดันพรบ. ต่างๆ ที่ส่งเสริมรากฐานของระบอบประขาธิปไตย เช่น พรบ. ระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พรบ. ปรับปรุงกระทวง ทบวง กรม และการสร้างกระทรวงวัง เพื่อให้วังมาอยู่ใต้การดูแลของรัฐบาล นอกจากนี้ ยังมีการออก พรบ.อากรมรดก ที่จัดการกับทรัพย์สินของกษัตริย์ในระบอบเก่า ออกพรบ. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมือง ออกประมวลกฎหมายครบทั้ง 6 ฉบับ จะเห็นได้ว่า ผลงานของรัฐสภาในช่วงแรก เป็นการต่อสู้กับระบอบกษัตริย์ และสร้างรากฐานให้ระบอบใหม่อยู่ตัว
จะเห็นว่า ในช่วงแรกของการใช้ระบบรัฐสภาปี 2475-2476 ยังมีการพยายามยื้อรักษาอำนาจโดยฝ่ายระบอบเก่า อาทิ การเติมคำว่า "ชั่วคราว" ท้ายรัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิ.ย. 2475, การส่งฝ่ายเจ้าเข้ามาร่วมร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร, การตั้งสมาชิกสภาที่มาจากการแต่งตั้ง, การวีโต้กฎหมายที่คุกคามต่อระบอบเก่า และเมื่อถึงจุดหนึ่ง ร.7 ก็ทรงสละราชสมบัติในปี 2477 ต่อมาในปี 2480 รัฐสภาก็เริ่มมีอำนาจที่ชัดเจนมากขึ้น ฝ่ายกษัตริย์ก็มีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
อย่างไรก็ตาม อุดมการณ์และความทรงจำร่วมของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ในรัฐสภา ได้ถูกทำให้พร่าเลือนนับตั้งแต่การรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ พ.ศ. 2501 เป็นต้นมา เนื่องจากบทบาทของรัฐสภาหมดไป มีอย่างขาดๆ หายๆ องค์ประกอบของรัฐสภาจากนั้นมาจึงถูกครองโดยนักธุรกิจ ทหาร ข้าราชการเสียเป็นส่วนมาก อีกทั้ง ร.7 ก็ถูกสถาปนาบทบาทว่าเป็นผู้มอบประชาธิปไตย บทบาทของสภา ถูกลดทอนให้เป็นเพียงกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง ไม่เหลืออุดมการณ์ทางการเมืองที่ชัดเจน หากไปดูลักษณะของรัฐสภาในยุโรป จะเห็นว่ารัฐสภาเป็นฐานอำนาจที่สำคัญในการต่อสู้กับสถาบันกษัตริย์อย่างยาวนาน ในขณะที่ในไทย รัฐสภามีบทบาทนั้นเพียง 15 ปี
เขาตั้งข้อสังเกตว่า นับว่าเป็นความชาญฉลาดของชนชั้นนำในระบอบเก่าไทยที่ "ไม่เปิดหน้าสู้" อย่างชัดเจน เนื่องจากได้เรียนรู้บทเรียนจากในอดีตว่า หากเปิดหน้าสู้จะต้องสูญเสียมาก เช่นการสละราชสมบัติของ ร.7 เช่นเดียวกับการต่อสู้ของสถาบันกษัตริย์ในยุโรปกับรัฐสภา ที่หากพ่ายแพ้ ก็ต้องยอมสละอำนาจกลายเป็นแบบสาธารณรัฐ
   "กลับมาครั้งนี้ พวกเจ้าเรียนรู้แล้วว่า กลับมาจะสู้แบบเปิดหน้าแบบเดิมนั้นสู้ไม่ได้ มีแต่พังกับพังอย่างเดียว เพราะฉะนั้นมีวิธีคือส่งตัวแทนของตัวเองเข้าไปอยู่ในระบบแบบใหม่ มีพรรคประชาธิปัตย์เกิดขึ้น มีวุฒิสภาเกิดขึ้น ส่งคนของตัวเองเข้าไปอยู่ในวุฒิสภา แล้วก็วางบทบาทให้พระมหากษัตริย์อยู่เหนือการเมือง"
คำว่าเหนือในที่นี้ เราฟังดูอาจจะหมายความว่า พ้นไปจากการเมือง ไม่ยุ่งเกี่ยวกับการเมือง ไม่กระทำการใดๆ ทางการเมืองเลย แต่ความเป็นจริงในที่นี้กลับไม่ใช่ คำว่าเหนือในที่นี้คือเหนือทุกสถาบันทางการเมืองในประเทศไทย คืออยู่สูงที่สุด และในความคิดของรัอยัลลิสต์บางคนก็คืออยู่เหนือรัฐธรรมนูญขึ้นไปอีก" ปิยบุตร อธิบาย
   "ในขณะเดียวกันพอพูดคำว่าการเมือง การวิพากษ์วิจารณ์ก็มุ่งเป้าไปที่นักการเมืองอาชีพที่เข้าไปอยู่ในรัฐสภาเป็นรัฐบาล เป็นรัฐมนตรี เป็นนายก ตัวสถาบันกษัตริย์ก็กลายเป็นสิ่งบริสุทธิ์ผุดผ่อง ไม่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ ถามว่าสถาบันกษัตริย์ยังมีบทบาททางการเมืองอยู่ไหม ยังมีอยู่ แต่ใช้วิธีการเข้าแทรกแซงผ่านธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ผ่านบารมี ผ่านจารีตประเพณี ผ่านการสร้างเรื่องเล่าว่าสถาบันกษัตริย์ดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องตลอดเวลา ผ่านการสร้างทฤษฎีทางวิชาการว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของร่วมกันระหว่างกษัตริย์และประชาชน"
   "ดังนั้น ในยุคปัจจุบัน ถ้าจะสรุปก็คือ ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข...ระบอบเก่าสู้กับระบอบใหม่แบบตาต่อตา ฟันต่อฟันไม่ได้ ก็ให้อยู่ภายใต้ระบอบปัจจุบัน แต่ทำอย่างไรให้เนียนขึ้น มีจิตวิญญานของระบอบเก่าอยู่ ก็ตัดต่อพันธุกรรมออกมาในชื่อของระบอบประชาธิปไตยทรงมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยอันทรงมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข จึงกลายเป็นสถาบันทางการเมืองที่เอาไว้อวดชาวโลกว่าเป็น ประชาธิปไตยเหมือนกัน"
หากเทียบรัฐสภาในสมัยนั้น กับปัจจุบันปี 2555 จะเห็นว่ารัฐสภามีบทบาทแตกต่างกันอย่างมาก สมัย 2475 สภาเป็นผู้เห็นชอบฝ่ายบริหารงานทั้งหมด มีอำนาจออกกฎหมาย อีกทั้งอำนาจตุลาการด้านอาญาบางส่วนว่าด้วยของการทำความผิดของกษัตริย์ มีอำนาจตีความรัฐธรรมนูญ ไปจนถึงการให้ความเห็นชอบกษัตริย์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และแก้ไขฎมณเฑียรบาล แต่ใสมัยนี้ ไม่สามารถให้ความเห็นชอบกษัตริย์ ไม่สามารถแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการ แม้แต่แก้รัฐธรรมนูญก็ยังไม่ได้
ปิยบุตร ตั้งข้อสังเกตว่า ตั้งแต่ปี 2535 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน รัฐสภาไทยถึงจุดสูงสุดของการถูกครอบงำโดยอุดมการณ์แบบเก่า ทำไม่กล้าแตะต้องเรื่องสถาบันกษัตริย์ในทางใดๆ ไม่กล้าออกกฎหมายอย่างการแก้ไขมาตรา 112 หรือพรบ. สำนักงานทรัพย์สิน ฝ่ายชนชั้นนำเก่า จึงไม่มีความจำเป็นที่จะมาปรากฎกายในสถาบันนี้ เนื่องจากสามารถครอบครองทางอุดมการณ์ไว้ได้หมดแล้ว

ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์
อาจารย์ด้านประวัติศาสตร์-รัฐศาสตร์ ม.รังสิต

ชี้ว่า เดิมที่ จารีตของรัฐธรรมนูญฉบับแรก กำหนดให้ ส.ส. จำเป็นต้องถวายสัตย์ด้วยการสาบานตนต่อรัฐธรรมนูญ แต่น่าแปลกใจว่า เหตุใดรัฐสภาขอไทยกลับยอมรับและยอมจำนนอย่างง่ายๆ เมื่อเกิดรัฐประหาร โดยเฉพาะประธานสภา ซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับเลือกจากตัวแทนของประชาชน แต่ไม่เคยมีใครตั้งคำถามถึงบทบาทในการต่อสู้กับอำนาจที่ไม่เป็นประชาธิปไตย
เขากล่าวว่า ถึงแม้รัฐธรรมนูญ 27 มิ.ย. 2475 จะมีการวางสถาบันสี่สถาบัน คือ กรรมการผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎร ศาล และสถาบันกษัตริย์ให้อยู่ในสถานะที่เท่าเทียมกัน แต่จะเห็นได้ว่า ในช่วงแรกนั้นอำนาจส่วนใหญ่จะอยู่ที่สภา ทำให้เกิดการท้าทายจากกลุ่มอำนาจเก่าเพื่อช่วงชิงอำนาจกลับคืนมา
ธำรงศักดิ์กล่าวถึงภาพลักษณ์ของนักการเมือง/ส.ส. ที่อยู่ในสภาว่า มักจะมีภาพลักษณ์ที่แย่ ดูเป็นนักเลง ต่างจากทหารหรือผู้นำกองทัพที่มีมาดนิ่ง สุขุม แต่ความจริงแล้ว ในช่วงก่อน 14 ตุลา จะเห็นว่าทหารได้เข้ามาเกี่ยวพันกับการเมืองมากขึ้น และวิธีหนึ่งที่จะเข้ามาเล่นการเมืองในระบบ คือการตั้งพรรคการเมืองของตนเองและสั่งสมประสบการณ์ทางการเมือง อย่างไรก็ตาม ภาพลักษณ์ที่แย่ๆ ของนักการเมือง เช่น การซื้อเสียง สกปรก ฯลฯ ในทหารไม่เคยได้ถูกบันทึกในสังคม กลับตกอยู่ในบรรดานักการเมืองและ ส.ส. เท่านั้น
เหตุการณ์ 14 ตุลา ถึงแม้ว่าจะดูเหมือนเป็นชัยชนะของประชาธิปไตย แต่ธำรงศักดิ์ชี้ให้เห็นว่า เป็นช่วงที่วุฒิสภาได้ถูกนำกลับมาใช้อีกครั้ง โดยมีวาทกรรมว่า ส.ส. ที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาไม่มีการศึกษา มีความรู้ไม่เพียงพอ จึงจำเป็นต้องตั้งผู้เชี่ยวชาญที่มาจากหลายสาขาอาชีพให้คำแนะนำ แต่ต่อมา รัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ได้ทำให้สมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด มีการกระจายอำนาจสู้ท้องถิ่น มีการเลือกตั้งในระดับ อบจ. อบต. โดยตรง ซึ่งควรเป็นหลักการเดียวกันกับการเลือกตั้งนายกฯ อย่างไรก็ตาม เมื่ออดีตนายกทักษิณ ชินวัตร เข้ามาในการบริหาร บางภาคส่วนจึงเกิดการต่อต้านและทำให้กระบวนการดังกล่าวหยุดชะงักลงไป 

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

มองว่า สถานการณ์เปลี่ยนผ่านทางการเมือง อาจมองได้หลายแบบ ส่วนตัวเองจะมองจากคำว่า Democratization หรือ "การจรรโลงประชาธิปไตย" เขากล่าวว่า ที่ผ่านมาจะเห็นว่า การโค่นล้มประชาธิปไตย ง่ายกว่าการรักษาประชาธิปไตยมาก นักรัฐศาสตร์จึงพยายามศึกษาหาวิธิทำให้ประชาธิปไตยมีความมั่นคงยั่งยืน โดยการเปลี่ยนผ่านในที่นี้ เขาจึงจะหมายถึงการรักษาประชาธิปไตยให้ยั่งยืนแข็งแรง โดยก่อนหน้านี้ นักรัฐศาสตร์เชื่อว่า การทำประชาธิปไตยให้ยั่งยืน จะต้องทำให้สถาบันและรัฐธรรมนูญมั่นคง อย่างไรก็ตาม นักรัฐศาสตร์รุ่นหลังๆ  มองว่า ต้องพัฒนาอย่างอื่นพร้อมกันไปด้วย เช่น วัฒนธรรมและประชาสังคม ซึ่งเป็นเรื่องของการส่งเสริมองค์ประกอบต่างๆ ที่รายล้อมให้สมบูรณ์มากขึ้น
พิชญ์กล่าวว่า รัฐสภาไทย เป็นสถาบันทางการเมืองที่ขาดการศึกษาอย่างจริงจัง แทบจะเรียกได้ว่าขาดมากที่สุด ตอนนี้อาจจะกล่าวได้ว่ามีตำราเล่มเดียวที่ศึกษาเรื่องสภาผู้แทนฯ คือ หนังสือของศ.ดร. กนก วงษ์ตระหง่าน ชื่อ การเมืองในยุคสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนั้นแล้ว ไมค่อยมีงานที่ศึกษารัฐสภาในฐานะที่เป็นตัวศึกษา ส่วนใหญ่จะเป็นงานศึกษารัฐธรรมนูญ พรรคการเมืองหรือการเลือกตั้งเป็นหลัก และเอารัฐสภาเป็นตัวแปรตาม
เขาตั้งคำถามถึงระบบรัฐสภาว่า แน่นอนว่ารัฐสภาเกี่ยวข้องประชาธิปไตยแบบมีตัวแทน อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน ก็มีตัวแทนอื่นๆ เพิ่มขึ้นมาจากรัฐสภามากมาย ทั้งฝ่ายบริหาร องค์กรอิสระ สื่อ กลุ่มผลประโยชน์ ต่างอ้างว่าเป็นตัวแทนของประชาชนทั้งสิ้น ดังนั้น รัฐสภาจึงต้องถามตนเองด้วยว่าความเป็นตัวแทนของประชาชนของตนนั้นอยู่ที่ตรงไหน
อย่างไรก็ตาม แม้รัฐสภาจะมีองค์กรคู่แข่งที่อ้างว่าเป็นตัวแทนของประชาชนมาก แต่จะเห็นว่าในทางประวัติศาสตร์ รัฐสภาจำนวนมากในโลกได้เป็นองค์กรที่ต่อรองอำนาจกับองค์อธิปัตย์เดิม หรือสถาบันกษัตริย์ เช่นในกรณีของอังกฤษ​ เป็นการแย่งชิง Popular Sovereignity (อธิปไตยของประชาชน) ระหว่างรัฐสภาและกษัตริย์ ทั้งนี้ รัฐสภามีความพิเศษต่างไปจากสถาบันอื่นคือ มันถูกระบุไว้ในรธน. มีที่มาจากการเลือกตั้งอย่างชัดเจน ถึงแม้จะมีสมาชิกสภาที่มาจากการแต่งตั้งบ้าง แต่ส่วนใหญ่ก็มาจากการเลือกตั้ง นอกจากนี้ ไม่ว่าจะมีช่องทางในการเสนอกฎหมายกี่ทาง แต่รัฐสภาเป็นสถาบันสุดท้ายที่ทำให้กฎหมายผ่านออกมาได้ ไม่มีอำนาจได้สามารถยับยั้งได้ แม้แต่อำนาจของกษัตริย์ ฉะนั้น จึงจะเห็นว่า การเปลี่ยนแปลงต่างๆ ในด้านกฎหมาย มาจากรัฐสภาเป็นส่วนใหญ่
เมื่อปี 2540 มีการเปลี่ยนแปลงทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญ มีการนิยามคำใหม่ๆ ขึ้นจากนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ เช่น ชัยอนันต์ สมุทรวานิช  คือเกิดคำใหม่ว่า Rational Parliamentary System คือ ระบบรัฐสภาแบบมีเหตุมีผล มีความเชื่อกันว่า ลักษณะของรัฐสภาที่ควรจะเป็น คือต้องทำให้มีเหตุผลมากที่สุด มีการกำหนดวุฒิการศึกษาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่พิชญ์ได้ตั้งคำถามว่า ในปัจจุบัน ก็ยังเป็นที่ถกเถียงว่ายังมีความเหมาะสมและควรจะใช้คำนี้ต่อไปหรือไม่
พิชญ์ทิ้งท้ายด้วยคำถามที่ว่า บุคคลในสภาที่ไม่ได้มาจากประชาธิปไตยทางตรง เช่น การสรรหา การแต่งตั้ง จะสามารถทำหน้าที่เป็นตัวแทนพิทักษ์ประชาธิปไตยและประชาชนได้หรือไม่ และจะทำหน้าที่อะไร แทนที่เราจะมองว่าเป็นทายาทของระบอบเผด็จการ ควรจะลองตั้งคำถามว่าพวกเขาสามารถเป็นประโยชน์ให้แก่ระบบรัฐสภาได้อย่างไรบ้าง

จาตุรนต์ ฉายแสง
อดีตหัวหน้าพรรคไทยรักไทย และอดีตรองนายกรัฐมนตรี

กล่าวว่า พัฒนาของระบอบรัฐสภาไทย เป็นไปอย่างช้ามาก ฉะนั้น ตัวองค์กรรัฐสภาก็จะอยู่ในสภาพที่ไม่เข้มแข็ง ส่วนเรื่องการเปลี่ยนผ่าน หากมองว่าเป้นการเปลี่ยนผ่านจากระบบเผด็จการเป็นประชาธิปไตยนั้น อาจจะบอกไม่ได้ว่าจะเปลี่ยนไปเป็นประชาธิปไตยจริงหรือไม่ เพราะที่ผ่านมา 80 ปีก็มีการรัฐประหารบ่อยครั้ง และถึงแม้จะบอกว่าจะเปลี่ยนไปก้าวหน้า แต่กลับถอยหลังกว่าเดิม ฉะนั้นจะเห็นว่า ไทยปกครองกันเป็นผด็จการเสียส่วนใหญ่ รัฐสภามีอายุสั้น มีนายกจากกองทัพ 50 ปี ถึงแม้มีนายกพลเรือนได้ราว 30 ปี แต่ก็ยังตกอยู่ภายใต้ประชาธิปไตยครึ่งใบ
เขากล่าวว่า จากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬปี 2535 มาจนถึงการปฏิรูปการเมืองปี 2540 สังคมไทยก็ผ่านกระบวนการฉันทามติและมีกลไกร่วมกันว่า ต้องการนายกรัฐมนตรีที่มาจาก ส.ส. มีพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง หากแต่การรัฐประหาร ปี 2549 ก็ทำให้กระบวนการดังกล่าวหยุดชะงักลง เกิดการตุลาการภิวัฒน์ที่ทำให้ศาลเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง อีกทั้งมีการจัดทำรัฐธรรมนูญที่ไม่ชอบธรรม ทำให้นำมาสู่การเลือกตั้งที่ไม่ชอบธรรม รัฐสภาจึงถูกทำให้อ่อนแอลงอย่างมาก องค์ประกอบของความไม่เป็นประชาธิปไตยและสิ่งที่ไม่สอดคล้องกับหลักนิติธรรมจึงยังดำรงอยู่ถึงปัจจุบัน
เขาจึงชี้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับจึงมีความจำเป็น เพื่อทำให้สถาบันต่างๆ มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น สอดคล้องกับหลักนิติธรรม อย่างไรก็ตาม ความพยายามในการแก้ไขกลับเผชิญอุปสรรคจากศาสรัฐธรรมนูญ ที่ซึ่งคำวินิจฉัยเมื่อเร็วๆ นี้ ชี้ให้เห็นว่าศาลได้แทรกแซงอำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งนับว่าล้าหลังอย่างมาก
   "ประเทศไทยควรจะเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยที่มีระบบรัฐสภาทีjให้ประชาชนเลือกผู้แทนมากำหนดรัฐบาล มากำหนดกฎหมาย ประชาชนเลือกผู้แทนของตนเองผ่านการเลือกตั้ง นี่เป็นรัฐศาสตร์ 101 แต่ประเทศไทยก็ยังไม่เป็นอย่างนี้สักที" จาตุรนต์ กล่าว