ประเด็นแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการล้มล้างการปกครอง ที่ศาลรัฐธรรมนูญรับวินิจฉัยและนัดไต่สวน 5-6 ก.ค. นี้ บุคคลและคณะบุคคลรวม 6 ราย ได้ยื่นร้องต่ออัยการสูงสุดไว้ก่อนหน้านี้ และอัยการสูงสุดวินิจฉัยไว้เมื่อวันที่ 7 มิ.ย. ที่ผ่านมา มีใจความ ดังนี้
ตามที่บุคคลและคณะบุคคลรวม 6 รายคือ นายวันธงชัย ชำนาญกิจ ผู้ร้องที่ 1 นายบวร ยสินทร กับพวกกลุ่มราษฎรอาสาปกป้อง 3 สถาบัน ผู้ร้องที่ 2 นายวรินทร์ เทียมจรัส ผู้ร้องที่ 3 พล.ต.จำลอง ศรีเมือง กับพวก ผู้ร้องที่ 4 นายวิรัตน์ กัลยาศิริ กับพวก ผู้ร้องที่ 5 และ พล.อ.สมเจตน์ บุญถนอม กับพวกสมาชิกวุฒิสภา ผู้ร้องที่ 6 ให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ 2550 กรณี ครม. พรรคร่วมรัฐบาล ส.ส. ส.ว. ประธานรัฐสภา ร่วมกันเสนอ รับพิจารณา และลงมติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่....) พุทธศักราช....
ซึ่งกำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2550 หมวด 16 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งมีผลเป็นการยกเลิกหรือล้มล้างรัฐธรรมนูญ 2550 อันเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในมาตรา 68 นั้น
คณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่อัยการสูงสุดแต่งตั้งได้ตรวจสอบข้อเท็จจริง มีความเห็นเสนอต่ออัยการสูงสุดและอัยการสูงสุดวินิจฉัย ดังนี้
1. อัยการสูงสุดมีอำนาจตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำรองขอให้ศาลฯวินิจฉัยให้เลิกการกระทำดังกล่าวตามมาตรา 68 หรือไม่ อย่างไร
1.1 เจตนารมณ์และที่มาของ มาตรา 68 จากรายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 27/2550 วันที่ 18 มิ.ย. 2550 ที่ประชุมได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ.....ส่วนที่ 13 สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ มาตรา 67 (คือ มาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ 2550) หน้าที่ 7-18 สรุปได้ว่า อัยการสูงสุดต้องตรวจสอบเรื่องราวว่ามีมูลหรือไม่ กรณีมีมูลอัยการสูงสุดจะเสนอเรื่องต่อศาลฯในขั้นตอนต่อไป
1.2 รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติให้อัยการสูงสุดมีหน้าที่เพียงยื่นคำร้องให้ศาลฯวินิจฉัย ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 91 วรรคหนึ่ง มาตรา 154 (1) มาตรา 185 วรรคหนึ่ง มาตรา 233 วรรคหนึ่ง มาตรา 249 วรรคสอง ที่ให้ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา แล้วแต่กรณีส่งคำร้อง ความเห็น เรื่อง ไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อได้รับคำร้อง ความเห็น เรื่องจาก ส.ส. ส.ว.
ดังนั้นหากรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ให้อัยการสูงสุดมีหน้าที่เพียงรวบรวมข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องให้ศาลฯวินิจฉัย โดยไม่ต้องพิจารณาหรือวินิจฉัยว่าการกระทำต้องห้ามตามมาตรา 68 หรือไม่ ก็คงบัญญัติในทำนองเดียวกัน
1.3 พ.ร.บ.องค์กรอัยการและพนักงานอัยการ 2553 มาตรา 16 บัญญัติรองรับอำนาจอัยการสูงสุดในการตรวจสอบข้อเท็จจริง มีอำนาจในการแสวงหาข้อเท็จจริง และรวบรวมพยานหลักฐานได้ตามที่เห็นสมควรไว้ด้วย
การใช้อำนาจตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องให้ศาลฯวินิจฉัย อัยการสูงสุดต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของบุคคลตามมาตรา 26 และมาตรา 40 และต้องใช้อำนาจพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรมตามมาตรา 255 วรรคสอง
ประกอบกับการกล่าวหาบุคคลหรือพรรคการเมืองว่าใช้สิทธิหรือเสรีภาพที่ต้องห้ามตามมาตรา 68 เป็นการกล่าวหาที่มีความร้ายแรง กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลและพรรคการเมือง ซึ่งอาจถูกดำเนินคดีอาญา ถูกสั่งยุบพรรคการเมือง หรือถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งได้
เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้อัยการสูงสุดเป็นผู้มีอำนาจตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องขอให้ศาลฯวินิจฉัย ก็ย่อมให้อำนาจอัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและวินิจฉัยถึงการกระทำดังกล่าวต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญมาตรา 68 หรือไม่ เพื่อมิให้ใช้อำนาจกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลหรือพรรคการเมืองที่รัฐธรรมนูญให้ความคุ้มครอง
2. การที่ ครม. และ ส.ส. เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยฯ และให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญตามความในมาตรา 68 หรือไม่
จากการพิจารณาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งจัดทำขึ้นโดยกำหนดหลักการอันเป็นสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญไว้เป็นหมวดต่างๆ รวม 15 หมวด
หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา 26 บัญญัติว่า ′การใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้′
เห็นได้ว่าการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐกับการใช้สิทธิและเสรีภาพ บัญญัติไว้ในลักษณะที่แยกต่างหากจากกัน ในส่วนของสิทธิและเสรีภาพบัญญัติไว้ในหมวด 3
แต่ในส่วนขององค์กรรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา จะมี ส.ส. และ ส.ว. เป็นผู้ใช้อำนาจขององค์กรรัฐสภาตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น หมวด 6 รัฐสภา หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นต้น
ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเป็นการใช้อำนาจหน้าที่โดยอาศัยบทบัญญัติในหมวด 15 ไม่ใช่เป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ในหมวด 3 จึงไม่ใช่เป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 68
3. การที่ ครม. และ ส.ส. เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 291 หรือไม่
มาตรา 290 เป็นบทบัญญัติที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหลักเกณฑ์และวิธีการทำนองเดียวกันที่บัญญัติไว้ในมาตรา 211 ของรัฐธรรมนูญ 2534 ถ้อยคำที่แตกต่างกันไม่มีผลทำให้หลักเกณฑ์และวิธีการตามบทบัญญัติทั้งสองมีเนื้อหาหรือความหมายแตกต่างไปจากเดิมแต่อย่างใด
จากการตรวจสอบกรณีที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยตามหลักเกณฑ์และวิธีการตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 211 ปรากฏว่าในการจัดทำรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ซึ่งบัญญัติให้เพิ่มหมวดที่ 12 กำหนดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญมาเป็นผู้ยกร่าง
มีลักษณะทำนองเดียวกับการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งบัญญัติให้เพิ่มหมวด 16 กำหนดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญทำนองเดียวกัน
การเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2534 เป็นรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ดำเนินการโดยอาศัยบทบัญญัติมาตรา 211 แก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 บางส่วน โดยเพิ่มหมวดที่ 12
การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อเปิดช่องให้มีการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับเดิมต่อไปเช่นนี้ ย่อมแสดงว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญ อาจแก้ไขเพิ่มเติมโดยแก้ไขถ้อยคำและข้อความที่มีอยู่แล้วคือ
1) การแก้ไขเพิ่มเติมในมาตราหรือหลักการเดิมที่มีอยู่แล้ว หรือ
2) โดยเพิ่มเติมข้อความ มาตรา หรือหลักการใหม่เข้าไป คือการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา หรือหลักเกณฑ์ และวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งไม่มีอยู่เดิม
ดังนั้นการที่ ครม. และ ส.ส. เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยมีสาระสำคัญให้มี ′การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่′ โดยการเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2550 ให้มี ′หมวด 16 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่′ มาตรา 291/1 ถึงมาตรา 291/17 กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่ ′จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่′ นั้น
ถือว่าเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2550 ว่าด้วยเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในหมวดที่ 15 มาตรา 291 ในทำนองเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 211 กรณีจึงเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
จากการตรวจสอบข้อเท็จจริงในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญของผู้ถูกร้องทั้งในส่วนของ ครม. และ ส.ส. จากสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 291 ทุกประการ และมีการพิจารณาญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยการประชุมร่วมกันของรัฐสภาตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 136 (16) แล้ว
การที่ ครม. และ ส.ส. เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมตามหลักเกณฑ์และวิธีการอันเป็นวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 291
4. การที่ ครม. และ ส.ส. เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มีเนื้อหาส่อให้เห็นว่าเป็นการกระทำเพื่อล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยฯ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามที่วิธีทางที่บัญญัติไว้ ตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ 2550 หรือไม่
จากการตรวจสอบเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมทั้งสามฉบับ มาตรา 291/11 ทั้งสามฉบับ มีข้อความเหมือนกัน
วรรคแรก ′สภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาหนึ่งร้อยแปดสิบวัน....′
วรรคสี่ ′ในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในทั่วภูมิภาคด้วย′
วรรคห้า ′ร่างรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะกระทำมิได้′
วรรคหก ′กรณีรัฐสภาวินิจฉัยว่าร่างรัฐธรรมนูญมีลักษณะตามวรรคห้า ให้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันตกไป′
เห็นได้ว่าการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญของผู้ถูกร้องมิได้มีเจตนาหรือต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองฯ เพราะเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาซึ่งมีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเดิม สภาร่างรัฐธรรมนูญก็ต้องอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติดังกล่าว
คือต้องยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งรัฐสภาต้องตรวจสอบด้วย และหากวินิจฉัยว่าร่างรัฐธรรมนูญมีลักษณะเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองฯ หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็เป็นอันตกไป
นอกจากนั้น เมื่อสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จแล้วต้องจัดให้มีการทำประชามติก่อน ซึ่งไม่แน่ว่าประชาชนชาวไทยทั่วไปจะรับร่างฉบับใหม่หรือไม่ หากเสียงของประชาชนไม่เห็นชอบด้วยกับร่างฉบับใหม่ ร่างฉบับใหม่นั้นก็เป็นอันตกไป ตามความในร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 291/13 (ฉบับของนายภราดร ปริศนานันทกุล เป็นมาตรา 291/14)
นอกจากนี้ ร่างทั้งสามฉบับไม่ได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิก มาตรา 291 ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองฯ หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจึงกระทำไม่ได้
เนื่องจากต้องห้ามตามความในมาตรา 291 (1) วรรคสอง บัญญัติว่า ′ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะกระทำมิได้′
และไม่ปรากฏว่าร่างทั้งสามฉบับมีข้อความใดที่บ่งชี้ หรือแสดงให้เห็นว่าได้มีการใช้สิทธิและเสรีภาพเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
ดังนั้น การที่ครม.และส.ส.ของหลายพรรคเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2550 ตามมาตรา 291 จึงไม่มีเนื้อหาเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
คำร้องของผู้ร้องทั้งหก ข้อเท็จจริงยังไม่พอฟังว่ามีพฤติการณ์หรือการกระทำอันเป็นเหตุให้อัยการสูงสุดต้องยื่นคำร้องให้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกกระทำการตามความในมาตรา 68
อนึ่ง การพิจารณาวินิจฉัยของอัยการสูงสุดเรื่องนี้เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่เฉพาะของอัยการสูงสุด ตามมาตรา 68 ไม่ได้ก้าวล่วงการใช้อำนาจหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยขององค์กรอื่นแต่อย่างใด
