%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%
ความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง
และการแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ....
และข้อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร
ตามที่นายวรชัย เหมะ กับคณะได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง และการแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. .... เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร โดยมีหลักการและเหตุผลคือ ให้นิรโทษกรรมแก่ประชาชนที่กระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง และการแสดงออกทางการเมือง เพื่อเป็นการให้โอกาสแก่ประชาชนซึ่งเป็นพลเมืองของประเทศ รักษาและคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ รวมทั้งส่งเสริมสิทธิมนุษยชนและสิทธิพลเมือง อันจะเป็นรากฐานที่ดีของการลดความขัดแย้ง และสร้างความปรองดอง และต่อมาสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติในวาระที่หนึ่งรับหลักการร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว หลังจากนั้นสภาผู้แทนราษฎรได้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ขึ้นคณะหนึ่งเพื่อพิจารณา คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้พิจารณาและมีมติแก้ไขร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว โดยขยายการนิรโทษกรรมครอบคลุมไปถึง “บรรดาการกระทำทั้งหลายทั้งสิ้นของบุคคลหรือประชาชนที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง ความขัดแย้งทางการเมือง หรือที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระทำผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ดำเนินการในเรื่องดังกล่าวสืบเนื่องต่อมา ที่เกิดขึ้นระหว่าง พ.ศ. 2547 ถึงวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2556 ไม่ว่าผู้กระทำจะได้กระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมาย ก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง” แต่ไม่นิรโทษกรรมให้แก่บุคคลซึ่งกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112
เมื่อพิจารณาจากร่างพระราชบัญญัติฯ ที่สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติรับหลักการในวาระที่หนึ่งแล้ว พบว่าสภาผู้แทนราษฎรนิรโทษกรรมเฉพาะแก่ “บุคคลที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง หรือการแสดงออกทางการเมือง หรือบุคคลซึ่งไม่ได้เข้าร่วมการชุมนุมทางการเมือง แต่การกระทำนั้นมีมูลเหตุเกี่ยวข้องหรือเกี่ยวเนื่องกับความขัดแย้งทางการเมือง โดยการกล่าวด้วยวาจาหรือโฆษณาด้วยวิธีการใดเพื่อเรียกร้องหรือให้มีการต่อต้านรัฐ การป้องกันตน การต่อสู้ขัดขืนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือการชุมนุม การประท้วง หรือการแสดงออกด้วยวิธีการใด ๆ อันอาจเป็นการกระทบต่อชีวิต ร่างกาย อนามัย ทรัพย์สินหรือสิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดของบุคคลอื่น” จากถ้อยคำดังกล่าว เมื่อพิจารณาประกอบกับหลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติ ฯ ที่ถูกเสนอเข้าสู่สภาผู้แทนราษฎร จะเห็นได้ว่า สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติรับหลักการให้นิรโทษกรรมเฉพาะประชาชนผู้กระทำการตามที่กล่าวข้างต้นเท่านั้น โดยไม่นิรโทษกรรมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการสลายการชุมนุม ทั้งไม่นิรโทษกรรมให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 แต่อย่างใด และเมื่อพิจารณาประกอบกับชื่อของร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวที่ใช้ชื่อว่า “ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง และการแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ....” แล้ว ยิ่งทำให้เห็นประจักษ์ชัดว่าร่างพระราชบัญญัติฯ นี้มุ่งหมายนิรโทษกรรมเฉพาะประชาชนเท่านั้น การที่คณะกรรมาธิการวิสามัญฯได้แก้ไขร่างพระราชบัญญัติฯ นี้ให้รวมถึงบุคคลอื่นนอกจากประชาชน จึงเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมที่ขัดกับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติฯ ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่หนึ่ง อันเป็นการต้องห้ามตามข้อ 117 วรรคสามแห่งข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551 ซึ่งทำให้กระบวนการตราพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวนี้ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ เพราะข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรที่ห้ามมิให้การแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติในวาระที่สองขัดกับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ
นอกจากประเด็นปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว คณะนิติราษฎร์เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ยังมีปัญหาในประการต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
1) การนิรโทษกรรมตามที่ปรากฏในร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ซึ่งครอบคลุมไปถึงบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับการสลายการชุมนุมอันนำไปสู่การบาดเจ็บล้มตายของประชาชนที่เข้าร่วมในการชุมนุมนั้น นอกจากจะไม่เป็นธรรมต่อผู้สูญเสียในเหตุการณ์สลายการชุมนุมแล้ว ยังขัดต่อพันธกรณีระหว่างประเทศด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights : ICCPR) การปล่อยให้เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งกระทำการละเมิดสิทธิในชีวิตและร่างกายของประชาชนรอดพ้นจากความรับผิดดังเช่นที่เคยปฏิบัติมาในอดีตนอกจากจะเป็นการตอกย้ำบรรทัดฐานที่เลวร้ายให้ดำรงอยู่ต่อไปแล้ว ยังสร้างความเคยชินให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทหาร ในการปฏิบัติต่อประชาชนในลักษณะดังกล่าวข้างต้นโดยไม่ต้องกังวลว่าตนจะต้องรับผิดในทางกฎหมายในอนาคต
2) ร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ซึ่งนิรโทษกรรมให้แก่บุคคลทั้งหลายทั้งปวงที่กล่าวมาข้างต้นนั้น กำหนดยกเว้นไม่นิรโทษกรรมให้แก่บุคคลซึ่งกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ถึงแม้ว่าการกระทำความผิดของบุคคลนั้นจะเป็นการกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมืองก็ตาม การบัญญัติกฎหมายในลักษณะเช่นนี้ย่อมขัดหรือแย้งกับหลักแห่งความเสมอภาคที่รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 30 เนื่องจากหลักดังกล่าวเรียกร้องให้รัฐต้องปฏิบัติต่อสิ่งที่มีสาระสำคัญเหมือนกัน ให้เหมือนกัน และปฏิบัติต่อสิ่งที่มีสาระสำคัญแตกต่างกันให้แตกต่างกันออกไปตามสภาพของสิ่งนั้นๆ การนิรโทษกรรมตามความมุ่งหมายของร่างพระราชบัญญัตินี้มีสาระสำคัญอยู่ที่การยกเว้นความผิดให้แก่บุคคลที่กระทำความผิดที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมือง โดยไม่คำนึงว่าการกระทำนั้นจะเป็นความผิดฐานใด ดังนั้น การที่คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ตัดมิให้ผู้กระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ที่ได้กระทำไปโดยมีความเกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมือง ได้รับประโยชน์จากการนิรโทษกรรมตามร่างพระราชบัญญัตินี้ จึงเป็นการปฏิบัติต่อสิ่งที่มีสาระอย่างเดียวกันให้แตกต่างกัน และขัดต่อหลักความเสมอภาคตามรัฐธรรมนูญ
3) เนื่องจากการนิรโทษกรรมในครั้งนี้ มีผลกับการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นระหว่าง พ.ศ. 2547 ถึงวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2556 ซึ่งครอบคลุมเหตุการณ์จำนวนมาก มีบุคคลที่อาจได้รับประโยชน์จากร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้หลายกลุ่ม และบุคคลดังกล่าวถูกดำเนินคดีในขั้นตอนที่แตกต่างกัน จากเหตุหลายประการดังกล่าวข้างต้น ทำให้เกิดความซับซ้อนจนหลายกรณีไม่อาจระบุลงไปให้แน่ชัดได้ว่าบุคคลใดบ้างเข้าข่ายได้รับการนิรโทษกรรม ในขณะที่ร่างพระราชบัญญัติฯ กำหนดให้พนักงานสอบสวน พนักงานอัยการ หรือศาล แล้วแต่กรณี มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว จึงอาจทำให้การวินิจฉัยไม่เป็นเอกภาพ ส่งผลให้เกิดความไม่เสมอภาคในชั้นของการบังคับใช้กฎหมายในท้ายที่สุด
4) ถึงแม้ว่ากระบวนการกล่าวหาบุคคลที่เกิดขึ้นโดยองค์กรหรือคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 จะดำเนินไปอย่างไม่ถูกต้องชอบธรรม และบุคคลที่ถูกกล่าวหาและถูกพิพากษาว่ามีความผิดสมควรได้รับคืนความเป็นธรรมก็ตาม แต่โดยที่ร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้มุ่งหมายนิรโทษกรรมให้แก่บุคคลที่กระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งมีสภาพและลักษณะของเรื่องแตกต่างไปจากการกระทำของบุคคลที่ถูกกล่าวหาโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ว่าก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ ประการสำคัญ ในสภาวการณ์ความขัดแย้งของสังคมขณะนี้ การเสนอให้นิรโทษกรรมแก่บุคคลดังกล่าวอาจเหนี่ยวรั้งให้การหาฉันทามติในการนิรโทษกรรมแก่ประชาชนเป็นไปอย่างล่าช้า หรือไม่อาจเกิดขึ้นได้เลย ทั้งนี้ การแก้ปัญหาความไม่เป็นธรรมให้กับบุคคลที่ได้รับผลร้ายจากการทำรัฐประหารสมควรกระทำด้วยการลบล้างผลพวงของรัฐประหารตามข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์
5) มีข้อสังเกตว่า ร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้กำหนดระยะเวลาเริ่มต้นของการนิรโทษกรรมให้กับการกระทำความผิดใด ๆ ที่เกิดขึ้นตั้งแต่พ.ศ. 2547 จึงไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติที่ผ่านการรับหลักการในวาระที่หนึ่ง ซึ่งนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำใด ๆ ที่เกิดขึ้นตั้งแต่วันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ถึงวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2554 การกำหนดระยะเวลาเริ่มต้นของการนิรโทษกรรมตั้งแต่พ.ศ. 2547 อาจส่งผลให้มีเหตุการณ์หรือการกระทำความผิดบางอย่างที่ไม่สมควรได้รับการนิรโทษกรรม เพราะไม่มีความเกี่ยวเนื่องกับการรัฐประหารเมื่อวันที่ วันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ได้รับประโยชน์จากร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ด้วย
6) นอกจากนี้ยังมีข้อสังเกตด้วยว่า โดยที่ร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้กำหนดให้บุคคลที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระทำความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ดำเนินการในเรื่องดังกล่าวสืบต่อเนื่องมา ไม่ว่าบุคคลที่ถูกกล่าวหาดังกล่าวจะได้กระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้บุคคลนั้นพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิงนั้น เมื่อพิจารณาจากคดีที่ศาลได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดแล้ว การพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิงย่อมทำให้รัฐต้องคืนสิทธิให้แก่ผู้ที่ได้รับการนิรโทษกรรม เช่น ในคดีร้องขอให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน เมื่อผู้ถูกกล่าวหาในคดีนี้ได้รับนิรโทษกรรมแล้ว รัฐมีหน้าที่ต้องคืนทรัพย์สินที่ยึดมาตามคำพิพากษาให้แก่ผู้ถูกกล่าวหา ถึงแม้ว่าคณะนิติราษฎร์จะเห็นว่าบุคคลที่ถูกกล่าวหาหรือถูกพิพากษาว่ากระทำความผิดโดยองค์กรหรือคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหาร มีความชอบธรรมอย่างเต็มที่ในการที่จะได้รับคืนทรัพย์สินที่ถูกยึดไปโดยกระบวนการทางกฎหมายที่เชื่อมโยงกับการทำรัฐประหาร แต่การที่จะได้รับคืนทรัพย์สินดังกล่าวนั้นควรจะต้องเป็นไปโดยหนทางของการลบล้างคำพิพากษาตามข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ว่าด้วยการลบล้างผลพวงรัฐประหาร มิใช่โดยการนิรโทษกรรมตามร่างพระราชบัญญัติฯ นี้
ข้อเสนอคณะนิติราษฎร์
โดยเหตุที่ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฯ มีปัญหาบางประการดังกล่าวมาข้างต้นคณะนิติราษฎร์ จึงขอเสนอแนวทางแก้ปัญหา ดังต่อไปนี้
1) ต้องแยกบุคคลซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง ตลอดจนบุคคลที่ไม่ได้เข้าร่วมชุมนุมทางการเมืองแต่กระทำความผิดโดยมีมูลเหตุเกี่ยวข้องหรือเกี่ยวเนื่องกับความขัดแย้งทางการเมือง ออกจากบุคคลที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549
2) ให้ดำเนินการนิรโทษกรรมแก่บุคคลซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง ตลอดจนบุคคลที่ไม่ได้เข้าร่วมชุมนุมทางการเมืองแต่กระทำความผิดโดยมีมูลเหตุเกี่ยวข้องหรือเกี่ยวเนื่องกับความขัดแย้งทางการเมือง โดยไม่นิรโทษกรรมให้กับบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องในเหตุการณ์ชุมนุมประท้วง ตลอดจนการสลายการชุมนุมไม่ว่าจะได้กระทำการในฐานะเป็นผู้สั่งการหรือผู้ปฏิบัติการ และไม่ว่าจะกระทำในขั้นตอนใด ๆ ทั้งนี้ ตามร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยนิรโทษกรรมและการขจัดความขัดแย้ง ที่คณะนิติราษฎร์ได้เคยเสนอไว้
3) สำหรับบุคคลที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ให้ลบล้างคำพิพากษา คำวินิจฉัย ตลอดจนการดำเนินกระบวนพิจารณาในทุกขั้นตอนที่เป็นผลสืบเนื่องมาจากการทำรัฐประหาร ทั้งนี้ ตามข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ว่าด้วยการลบล้างผลพวงรัฐประหาร
4) อย่างไรก็ตาม โดยเหตุที่ข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ ไม่ได้รับการพิจารณานำไปปฏิบัติจากผู้เกี่ยวข้อง ประกอบกับขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการนิรโทษกรรมอยู่ในระหว่างการพิจารณาในวาระที่สองของสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้การนิรโทษกรรมแก่ประชาชนซึ่งกระทำความผิดหรือถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดอันเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมืองเป็นไปโดยรวดเร็วภายใต้ข้อจำกัดที่เป็นอยู่ คณะนิติราษฎร์จึงเสนอให้พิจารณาดำเนินการดังต่อไปนี้
4.1 เนื่องจากคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้แก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติฯ จนขัดกับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติฯ ที่สภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการในวาระที่หนึ่ง ทำให้มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ดังนั้น ร่างพระราชบัญญัติฯ ของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ จึงไม่สามารถใช้เป็นฐานในการพิจารณาในวาระที่สองได้ ด้วยเหตุนี้ สภาผู้แทนราษฎรจึงสมควรแก้ไขความบกพร่องดังกล่าวโดยการลงมติว่ากระบวนการตราพระราชบัญญัติฯ นี้ขัดกับข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรข้อ 117 วรรคสาม เพื่อให้ร่างพระราชบัญญัติฯ ของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ตกไป
4.2 ให้สภาผู้แทนราษฎรมีมติยกเลิกคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ชุดเดิม และมีมติตั้งคณะกรรมาธิการเต็มสภาเพื่อเริ่มพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฯ ในวาระที่สองใหม่
คณะนิติราษฎร์: นิติศาสตร์เพื่อราษฎร
31 ตุลาคม พ.ศ. 2556
ที่มา ประชาไท 31 ตุลาคม 2556
