บางท่านอาจ ‘เห็นใจ’ ท่านรองนายกรัฐมนตรี ‘ยงยุทธ วิชัยดิษฐ’ เจอแค่ปม ‘ไล่ออกจากราชการ’ จากกรณีสมัยเป็นรองปลัดกระทรวงมหาดไทยแล้วไม่พอ ท่านรองฯ ยังต้องมาคอยเฝ้าน้ำหน้าบ้านแทน ‘นายกรัฐมนตรี’ ที่พารัฐมนตรี (ท่านอื่นบางท่าน) บินลัดฟ้าไปประชุมสหประชาชาติอย่างโก้หรู ณ นครนิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา
ประเด็นนี้ดูจะจบไม่ง่าย เมื่อ ‘ฝ่ายรัฐบาล’ อ้างกฎหมาย ‘ล้างมลทิน’ เพื่ออธิบายว่าคุณยงยุทธนั้น ได้รับการล้างมลทินโดยมีผลย้อนหลังไปสมัยที่เป็นข้าราชการกระทรวงมหาดไทย แม้จะผิด แต่ก็ไม่ผิด จึงสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้
ในขณะที่ ‘ฝ่ายค้าน’ แย้งว่าการจะ ‘ล้างมลทิน’ ใครนั้น กฎหมายกำหนดว่าผู้นั้นต้องรับโทษทั้งหมดหรือบางส่วนไปก่อนแล้ว แต่เมื่อคุณยงยุทธไม่ได้รับโทษก่อนที่กฎหมายตราขึ้น จึงย่อมไม่เข้าข่ายการล้างมลทิน และต้องพ้นไปจากตำแหน่งรัฐมนตรี และอาจรวมไปถึงตำแหน่ง ส.ส. ด้วย
น่าคิดต่อว่า ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ จะถูกดึงเข้ามาเป็นผู้ชี้ขาดหรือไม่ ซึ่งแม้ ‘ในทางคดี’ จะดูเกี่ยวกับคุณยงยุทธเป็นการส่วนตัว แต่ ‘ในทางการเมือง’ ย่อมไม่อาจปฏิเสธวาระการปะทะระลอกใหม่ระหว่างหลายฝ่าย ไม่ว่าจะเป็น รัฐบาลยิ่งลักษณ์ พรรคเพื่อไทย มวลชนเสื้อแดง ฝ่ายค้าน ส.ว. ป.ป.ช. กกต. และ ศาลรัฐธรรมนูญ
ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่าไม่กี่เดือนที่แล้ว ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ ได้วินิจฉัยให้ ‘คุณจตุพร พรหมพันธุ์’ พ้นจากความเป็น ส.ส. ด้วยเหตุผลทางกฎหมายที่น่ากังขา และต่อมาศาลเดียวกันก็ได้วินิจฉัยกึ่งแนะนำอย่างน่าสับสนว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งค้างอยู่ที่วาระ 3 ควรมีการทำประชามติก่อน ซึ่งจนถึงวันนี้ พรรครัฐบาลก็ยังไม่มีความชัดเจนว่าจะเดินหน้าต่อไปอย่างไร ส่วนเรื่อง ‘ร่าง พ.ร.บ.ปรองดอง’ ที่แม้จะค้างในสภา ท่านประธานศาลรัฐธรรมนูญ ก็เปรยรอแล้วว่า “เดี๋ยวมันก็มา”
ความน่าสนใจ ‘ในทางการเมือง’ จากการปะทะเหล่านี้ คือ ‘ความไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน’ ของฝ่ายที่ ‘เหมือนจะอยู่ข้างเดียวกัน’ โดยแกนนำพรรคเพื่อไทยบางส่วนพยายามใจเย็นกับศาลเพื่อประคองสถานการณ์รัฐบาล ในขณะที่สมาชิกพรรคบางส่วน รวมถึงมวลชนเสื้อแดงจำนวนไม่น้อย อาจมองว่ารัฐบาลและแกนนำพรรคเอาใจศาลมากไปจนเสียหลักการหรือไม่ ?
การปะทะกันทางคดีเช่นนี้ ย่อมทำให้เกิดคำถามว่า ควรมีการแก้ไข ‘รัฐธรรมนูญ’ เพื่อปฏิรูปศาลเสียใหม่หรือไม่ ? หากมีคดีใหม่ปะทะตามมาอีก ทาง รัฐบาล-พรรค-เสื้อแดง จะหา ‘จุดยืนร่วมกัน’ หรือไม่ อย่างไร ?
นอกจากเรื่องการเมืองแล้ว ‘ข้อกฎหมาย’ ในกรณีคุณยงยุทธก็น่าสนใจชวนให้ถกเถียงได้หลายประเด็น และมีบางประเด็นที่ทำให้หวนนึกถึง ‘คดี นายกฯ สมัคร สุนทรเวช ชิมไปบ่นไป’ ที่สุดท้ายก็ถูกปลดจากตำแหน่งโดย ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ เช่นกัน กรณีคุณยงยุทธ จะเดินต่อไปอย่างไร ผู้เขียนขอวิเคราะห์ไว้เบื้องต้น ดังนี้
1. ขั้นแรกต้องเข้าใจก่อนว่า คำสั่งหรือมติใดๆ จากกระทรวงมหาดไทย หรือ ป.ป.ช. ที่เกี่ยวข้องกับการไล่คุณยงยุทธออกจากราชการนั้น เป็นกรณีที่เกี่ยวข้องกับคุณยงยุทธสมัยที่เป็น ‘ข้าราชการกระทรวงมหาดไทย’ ไม่ใช่ในฐานะที่เป็น รัฐมนตรี หรือ ส.ส. ในปัจจุบัน กล่าวให้เข้าใจโดยง่ายก็คือ กระทรวงมหาดไทย หรือ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจมาไล่ใครออกจากตำแหน่ง รัฐมนตรี หรือ ส.ส.
2. ส่วนคุณยงยุทธจะพ้นจากความเป็น ‘รัฐมนตรี’ หรือ ‘ส.ส.’ หรือไม่นั้น ต้องพิจารณาตาม ‘รัฐธรรมนูญ’ อาทิ มาตรา 91 มาตรา 102 มาตรา 106 มาตรา 174 และ มาตรา 182 และผู้ที่จะชี้ขาด ย่อมไม่ใช่กระทรวงมหาดไทย หรือ ป.ป.ช. แต่เป็น ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’
3. การที่คุณยงยุทธถูกไล่ออกสมัยรับราชการกระทรวงมหาดไทยนั้น เกี่ยวโยงกับความเป็น รัฐมนตรี หรือ ส.ส. ตรงที่ว่า ‘รัฐธรรมนูญ’ ได้กำหนด ‘ลักษณะต้องห้าม’ ของผู้ที่เป็น รัฐมนตรี หรือ ส.ส. ไว้หลายประการ ซึ่ง ‘ลักษณะต้องห้าม’ ประการหนึ่ง ก็คือ การ “เคยถูกไล่ออก ปลดออก หรือให้ออกจากราชการ...” ดังนั้น หากคุณยงยุทธเคยถูกไล่ออกสมัยเป็นข้าราชการกระทรวงมหาดไทย คุณยงยุทธก็ย่อมมี ‘ลักษณะต้องห้าม’ ที่ไม่สามารถ เป็น รัฐมนตรี หรือ ส.ส. ได้
4. แต่กรณีคุณยงยุทธน่าสนใจตรงที่ว่า ‘ในทางความเป็นจริง’ ก่อนที่คุณยงยุทธจะถูกไล่ออก คุณยงยุทธก็ได้เกษียณอายุและพ้นจากความเป็นข้าราชการกระทรวงมหาดไทยไปเรียบ ร้อยแล้ว อีกทั้งยังได้มาเป็น รัฐมนตรี และ ส.ส. เรียบร้อยเสียก่อนที่จะมีคำสั่งหรือมติให้ไล่ออกจากราชการเสียอีก แต่ ‘ในทางกฎหมาย’ มีข้อระเบียบที่กำหนดให้การไล่ออกนั้น ‘มีผลย้อนหลัง’ ไปถึงก่อนที่คุณยงยุทธจะเกษียณอายุราชการ ดังนั้น แม้คำสั่งหรือมติให้ไล่ออกจากราชการจะมีขึ้นในปี 2555 แต่ในทางกฎหมาย ถือว่าคุณยงยุทธได้ถูกไล่ออกจากราชการไปตั้งแต่ปี 2545 ก่อนเกษียณแล้ว
5. หากเรื่องจบแต่เพียงนี้ คุณยงยุทธย่อมอาจต้องพ้นจากความเป็นรัฐมนตรี หรือ ส.ส. เพราะถือว่า เคยถูกไล่ออกจากราชการ แต่ที่เรื่องไม่จบ ก็เพราะว่าเมื่อปี 2550 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ตรา ‘กฎหมายล้างมลทิน’ ซึ่งมีใจความสำคัญใน มาตรา 5 ที่บัญญัติว่า
“ให้ล้างมลทินให้แก่บรรดาผู้ถูกลงโทษทางวินัยในกรณีซึ่งได้กระทำก่อน หรือในวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2550 และได้รับโทษหรือรับทัณฑ์ทั้งหมดหรือบางส่วนไปก่อนหรือในวันที่พระราช บัญญัตินี้ใช้บังคับ โดยให้ถือว่าผู้นั้นมิได้เคยถูกลงโทษหรือลงทัณฑ์ทางวินัยในกรณีนั้น ๆ” (พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ 5 ธันวาคม 2550)
ดังนั้น หากคุณยงยุทธจะได้รับการล้างมลทิน ก็จะต้องเข้าเงื่อนไข 2 ประการ คือ
(1) คุณยงยุทธต้องได้กระทำผิดวินัยก่อนหรือในวันที่ 5 ธันวาคม 2550 และ
(2) คุณยงยุทธต้องได้รับโทษไปทั้งหมดหรือบางส่วนก่อนหรือในวันที่ 5 ธันวาคม 2550
ในกรณีนี้ ชัดเจนว่า ปัญหากรณีที่ดิน ‘อัลไพน์’ อันนำมาสู่การไล่ออกนั้น เกิดขึ้นก่อน วัน ที่ 5 ธันวาคม 2550 อย่างไรก็ดี ยังมีข้อถกเถียงว่า กรณีนี้จะถือได้ว่า คุณยงยุทธได้รับโทษไปแล้วก่อนวันที่ 5 ธันวาคม 2550 หรือไม่ ?
‘ฝ่ายรัฐบาล’ ได้อ้างความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบกับสำนักงาน ก.พ. ซึ่งพิจารณาระเบียบราชการที่ให้การไล่ออก ‘มีผลย้อนหลัง’ ไปถึงปี 2545 ก่อนที่คุณยงยุทธจะเกษียณจากกระทรวงมหาดไทย ซึ่งก็ต้องถือว่า คุณยงยุทธได้รับโทษโดยถูกไล่ออกไปแล้วก่อนวันที่ 5 ธันวาคม 2550 ดังนั้น จึงเข้ากรณีที่จะได้รับการล้างมลทินตามเงื่อนไข มาตรา 5 ข้างต้น
แต่อาจมีผู้โต้แย้งว่า กรณีดังกล่าว มิอาจถือว่าคุณยงยุทธได้ถูกลงโทษ เพราะคำสั่งหรือมติให้ไล่ออกนั้น ได้มีขึ้นในปี 2555 และไม่อาจถือให้เกิดผลย้อนหลังได้
ผู้เขียนเห็นว่า ข้อโต้แย้งดังกล่าว มีปัญหาหลายประการ ประการแรก กฎหมายล้างมลทิน มาตรา 5 มิได้มุ่งพิจารณาที่เวลาของคำสั่งหรือมติให้ไล่ออก แต่มุ่งพิจารณาไปที่การกระทำความผิดวินัยว่าเกิดขึ้นเมื่อใด (ดูความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ 282/2540) และ ประการที่สอง หากมองว่าการไล่ออกไม่สามารถมีผลย้อนหลังได้ ก็จะเกิดคำถามว่า จะลงโทษข้าราชการที่เกษียณอายุไปแล้วอย่างไร และยิ่งไปกว่านั้น ก็จะเป็นการเปิดช่องให้เกิดการทุจริตโดยการเอื้อประโยชน์เพื่อถ่วงเวลาการ พิจารณาเอาผิดทางวินัย โดยรอให้มีการเกษียณอายุจนไม่อาจลงโทษย้อนหลังได้
ดังนั้น ในชั้นนี้ ผู้เขียนจึงเห็นด้วยกับ ‘ฝ่ายรัฐบาล’ ว่า คุณยงยุทธได้รับการล้างมลทินไปแล้ว (อย่างไรก็ดี ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับแนวการตรากฎหมายของรัฐสภา และการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ทำให้เกิดช่องว่างในกรณีที่ผู้ได้รับ โทษทางวินัยยังไม่เกษียณอายุราชการ ซึ่งแม้จะกระทำผิดในระยะเวลาที่คุ้มครองโดยกฎหมายล้างมลทิน แต่หากถูกสอบสวนนานจนมารับโทษภายหลังมีการตรากฎหมายล้างมลทิน ก็จะเท่ากับไม่ได้รับการล้างมลทินไปโดยปริยาย ทำให้ข้าราชการที่ยังไม่เกษียณอายุได้รับประโยชน์อย่างไม่เท่าเทียมภายใต้ กฎหมายฉบับเดียวกัน)
6. แม้คุณยงยุทธได้รับการ ‘ล้างมลทิน’ (กรณีสมัยรับราชการกระทรวงมหาดไทย) ตามเหตุผลที่อธิบายมาข้างต้น แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าคุณยงยุทธจะสามารถอยู่ในตำแหน่ง ‘รัฐมนตรี’ และ ‘ส.ส.’ ได้อย่างสบายใจ เพราะยังอาจมีผู้นำกรณีคุณยงยุทธไปสู่ ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ โดยรัฐธรรมนูญเปิดช่องให้ ส.ส. หรือ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของแต่ละสภา สามารถเข้าชื่อร้องต่อประธานสภาของตนเพื่อส่งคำร้องให้ศาล นอกจากนี้ ‘คณะกรรมการการเลือกตั้ง’ จะส่งเรื่องให้ศาลพิจารณาเองก็ได้ ไม่ต่างจากกรณี ‘คุณสมัคร สุนทรเวช’ ที่ถูกทั้งสมาชิกรัฐสภา และ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญในเวลาเดียวกัน
7. หากกรณีดังกล่าวไปถึง ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ ผู้เขียนเห็นว่า ศาลอาจพิจารณาประเด็นการพ้นจากตำแหน่ง ‘รัฐมนตรี’ และ ‘ส.ส.’ โดยอาศัยเหตุผลในประเด็นต่อไปนี้
- ศาลอาจพิจารณาถึง ‘กฎหมายล้างมลทิน’ ว่ามีผลย้อนหลังกลับไปก่อนวันที่ 5 ธันวาคม 2550 ตามที่รัฐบาลอ้างได้หรือไม่ และเมื่อศาลเห็นได้ว่ากฎหมายบัญญัติว่า “ให้ถือว่าผู้นั้นมิได้เคยถูกลงโทษหรือลงทัณฑ์ทางวินัยในกรณีนั้น ๆ” ก็ย่อมต้องตีความกฎหมายให้เชื่อมโยงทั้งระบบ โดยถือว่าคุณยงยุทธย่อมไม่เคยถูกไล่ออก และไม่มีเหตุให้เข้า ‘ลักษณะต้องห้าม’
- ศาลอาจพิจารณาถึงความหมายที่แตกต่างระหว่าง ‘คุณสมบัติ’ และ ‘ลักษณะต้องห้าม’ ตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งกรณีการ “เคยถูกไล่ออก” นั้น กฎหมายอาจไม่ได้ถือเป็นคุณสมบัติตายตัวถาวร แต่ถือว่าเป็น ‘ลักษณะต้องห้าม’ ซึ่งสามารถปรับปรุงแก้ไขให้พ้นจากลักษณะดังกล่าวได้ เช่น โดยการอาศัยกฎหมายล้างมลทิน เป็นต้น (การวิเคราะห์ความหมายที่แตกต่างระหว่าง ‘คุณสมบัติ’ และ ‘ลักษณะต้องห้าม’ นี้เอง คือสิ่งหนึ่งที่ขาดหายไปจากเหตุผลของศาลในคดี ‘คุณสมัคร สุนทรเวช’)
- แต่หากศาลไม่พิจาณาถึงความหมายของ ‘ลักษณะต้องห้าม’ ให้ถ่องแท้ ศาลอาจให้น้ำหนักกับ ‘คุณธรรม-จริยธรรม’ เพื่อจะวินิจฉัยว่า ผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีเพื่อบริหารประเทศชาติได้นั้น ต้องมีมาตรฐาน ‘คุณธรรม-จริยธรรม’ ที่สูงเพียงพอ และย่อมต้องไม่เคยถูกไล่ออกจากราชการมาก่อน แม้จะถูกล้างมลทินก็ไม่อาจยอมรับได้ ซึ่งหากศาลยึดมาตรฐาน ‘คุณธรรม-จริยธรรม’ ตามอำเภอใจเช่นนี้ ก็ไม่ต่างอะไรกับการเขียนกฎหมายลอยๆ ขึ้นมาเอง
- แต่หากศาลต้องการเน้นเรื่อง ‘คุณธรรม-จริยธรรม’ ให้หลักแหลมแยบยลมากไปกว่าการอ้างลอยๆนั้น ศาลก็อาจนำ ‘เหตุผลทางกฎหมาย’ ประการอื่นมาสนับสนุนได้ เช่น แนวความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่วางหลักเสมอมาว่า การล้างมลทินเป็นเพียงการล้างโทษ แต่ไม่ใช่การล้างความประพฤติผิดที่ได้ปฏิบัติไป (เช่น ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 657/2541 และ 321/2551) ดังนั้น ศาลจึงชอบจะนำความประพฤติผิดที่ได้กระทำไป มาพิจารณาในบริบทความมุ่งหมายของ ‘ลักษณะต้องห้าม’ ตามรัฐธรรมนูญได้ (แต่ศาลก็พึงคำนึงถึงการแบ่งแยกอำนาจ และบทบาทของรัฐสภาที่จะพิจารณาเรื่องดังกล่าวที่ศาลไม่ควรก้าวล่วง เช่น การถอดถอน หรืออภิปรายไม่ไว้วางใจ)
- นอกจากนี้ ศาลยังอาจอ้างไปถึงลำดับศักดิ์และนิติวิธีในการตีความรัฐธรรมนูญ โดยอธิบายว่าเหตุผลและความมุ่งหมายของ ‘ลักษณะต้องห้าม’ ตามรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมไม่ตกอยู่ภายใต้อำนาจของรัฐสภาที่จะตรากฎหมายมาแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ทั้ง หมด เช่น หากรัฐมนตรีมีลักษณะต้องห้าม คือ ‘ล้มละลาย’ ศาลย่อมพิจารณาการ ‘ล้มละลาย’ ได้ตามความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ มิใช่ยอมให้รัฐสภาตรากฎหมายมากำหนดความหมายของการ ‘ล้มละลาย’ เพื่อเอื้อประโยชน์รัฐมนตรีอย่างไรก็ได้ (แต่ทั้งนี้ ศาลชุดปัจจุบัน ก็เคยยอมรับการนำกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมาใช้ตีความรัฐธรรมนูญ เช่นกัน)
ประเด็น ‘ในทางกฎหมาย’ ที่กล่าวมานี้มีแง่มุมที่สามารถถกเถียงกันได้ แต่สิ่งที่ต้องไม่มองข้าม ก็คือประเด็น ‘ในทางการเมือง’ ซึ่งรัฐบาลและพรรคเพื่อไทย ต้องพิจารณาให้รอบคอบว่า การเดินหน้ายืนยันล้างมลทินให้คุณยงยุทธนั้น มีความคุ้มค่าในทางการเมืองเพียงพอที่จะทำให้รัฐบาลและพรรคต้องเสี่ยงกับ คลื่นทางการเมืองระลอกใหม่หรือไม่ ? รัฐบาลเชื่อมั่นในศาลได้มากเพียงใด โดยเฉพาะเมื่อ รัฐธรรมนูญ มาตรา 68 ได้ถูกเสกให้เป็นอาวุธ ‘สากกะเบือยันเรือรบ’ (ซึ่งหากจะมีใครดิ้นรนเอากรณีคุณยงยุทธไปฟ้องได้สำเร็จ ก็คงไม่น่าแปลกใจอีกต่อไป)
ที่สำคัญก็คือ คลื่นที่ว่านี้อาจไม่ได้หนักหน่วงในทางการสู้คดีต่อศาล แต่อาจหนักหนาในแง่บรรยากาศทางการเมืองที่รัฐบาลต้องการรักษาไว้ และในแง่ความอึดอัดที่มวลชนคนเสื้อแดงมีต่อจุดยืนอันไม่ชัดเจนของพรรคเพื่อ ไทยที่มีต่อตุลาการและหลักการมากขึ้นทุกที
เมื่อพิจารณาได้เช่นนี้ เราอาจต้องเห็นใจท่านรองนายกฯยงยุทธ ยิ่งขึ้นไปอีก หากสุดท้าย รัฐบาลและพรรคเพื่อไทยจะมองว่า การเสียสละอายุการเมืองของคุณยงยุทธ อาจคุ้มค่ากว่าการไปล้มสะดุดที่ ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ !
