อุกฤษ มงคลนาวิน
ประธานกรรมการอิสระว่าด้วยการส่งเสริมหลักนิติธรรมแห่งชาติ (คอ.นธ.)
มีความจำเป็นอย่างไรจึงต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ?
1. รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ มีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงโดยตรงกับการกำหนดโครงสร้างของสังคม สังคมจะเป็นเช่นไร จะมีความขัดแย้งมากหรือน้อยเท่าใด ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ สถานการณ์ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันเป็นผลสืบเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งมีที่มาจากการรัฐประหารที่พยายามวางโครงสร้างรัฐธรรมนูญเพื่อสืบทอดอำนาจโดยไม่คำนึงถึงหลักประชาธิปไตยอันมีหลักการสำคัญว่า "อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นของประชาชน"
2. รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีปัญหาเรื่องความชอบธรรมในการเป็นรัฐธรรมนูญส่งผลให้ไม่ได้รับการยอมรับนับถือ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันขาดความเชื่อมโยงกับประชาชน แม้จะผ่านการร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ แต่สภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 100 คนนั้นก็มีที่มาจากการคัดเลือกของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ และแม้จะผ่านการทำประชามติ แต่การทำประชามติก็เป็นไปแบบ "มัดมือชก" โดยบังคับให้ประชาชนต้องลงมติให้ความเห็นชอบไปก่อนและให้ความหวังว่าค่อยไปแก้ไขในภายหลัง นอกจากนี้ การลงประชามติดังกล่าวยังมีการประกาศใช้กฎอัยการศึกในพื้นที่ครึ่งประเทศ (35 จังหวัด)
3. ทางด้านเนื้อหา รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยกร่างขึ้นโดยมุ่งแต่ที่จะแก้ไขปัญหาที่เกิดจากนักการเมืองและรัฐบาลชุดที่ผ่านมา จนลืมหลักวิชาการและหลักกฎหมาย ไม่ไว้วางใจในตัวแทนที่ประชาชนเลือกเข้ามา และที่สำคัญคือเป็นการดูถูกประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งว่าไม่มีวุฒิภาวะเพียงพอและมีการขายเสียง กระบวนการสรรหาบุคคลไปดำรงตำแหน่งองค์กรตามรัฐธรรมนูญก็กระทำโดยบุคคลจำนวน 5-7 คน และส่วนใหญ่จะมาจากฝ่ายตุลาการทั้งสิ้น ที่สำคัญรัฐธรรมนูญยังได้สืบทอดอำนาจโดยรับเอาคณะบุคคลที่ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารเข้ามาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญอยู่ในปัจจุบันอีกด้วย กลไกการถอดถอนที่กำหนดไว้ แทบจะไม่มีทางเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ เพราะทั้งผู้ที่จะถอดถอนหรือเกี่ยวข้องกับกระบวนการถอดถอนและผู้ที่จะถูกถอดถอนต่างก็มีที่มาและประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกันอยู่ รวมทั้งรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ฝ่ายตุลาการมายุ่งเกี่ยวกับการเมืองมากเกินไปตามที่กล่าวมาแล้ว ทำให้ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจตามหลักการปกครองประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาเสียดุล ทำให้เกิดมีสถานการณ์ที่เรียกว่า "ยุติธรรม 2 มาตรฐาน" ทำให้เกิดความแตกแยกและขาดความสามัคคีของคนในชาติอย่างกว้างขวางและร้าวลึก อันเป็นสาเหตุสำคัญทำให้มีการเรียกร้องความยุติธรรมตามแนวทางที่ว่า "ความเป็นธรรมไม่มี ความสามัคคีไม่เกิด"
การแก้ไขรัฐธรรมนูญควรแก้ไขทั้งฉบับ หรือรายมาตรา หรือประเด็น ?
การแก้ไขรัฐธรรมนูญมีความจำเป็นต้องแก้ไขทั้งฉบับ การแก้ไขรายมาตรา หรือรายประเด็นกระทำได้ยาก เพราะปัญหาของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเรื่องทางโครงสร้างโดยรวมของรัฐธรรมนูญ การแก้ไขบางมาตราอาจจะกระทบต่อเนื้อหามาตราอื่นๆ อีกจำนวนมาก เช่น การแก้ไขเรื่องกระบวนการสรรหาองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ก็จะเกี่ยวพันกันไปหมดทุกองค์กร ดังนั้น จึงจำเป็นต้องแก้ไขแบบรื้อใหม่หมด นอกจากนี้ การแก้ไขในช่วงจังหวะเวลานี้ก็มีความเหมาะสม เพราะเป็นการกระทำโดยรัฐบาลที่มาจากประชาชน ไม่ใช่รัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร ที่สำคัญยังเป็นการดำเนินการตามนโยบายที่พรรครัฐบาลได้ใช้หาเสียงและได้แถลงเป็นนโยบายไว้ต่อรัฐสภาอีกด้วย
การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับจะต้องกระทำด้วยวิธีการใด ?
เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยและมีข้อแนะนำ เมื่อวันศุกร์ที่ 13 กรกฎาคม 2555 ว่า เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มาโดยการลงประชามติของประชาชน การทำจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ควรที่จะให้ประชาชนได้ลงประชามติเสียก่อน หรือรัฐสภาจะใช้อำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็ได้ นั้น มีความเห็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราคงต้องใช้ระยะเวลายาวนานมากและไม่อาจคาดหมายได้ว่าจะแล้วเสร็จเมื่อใด ประการสำคัญดังที่กล่าวไปแล้วว่าปัญหาของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเรื่องโครงสร้างโดยรวมของรัฐธรรมนูญ การแก้ไขรายมาตราจึงกระทำได้ยาก ดังนั้น จึงเห็นว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นจะต้องแก้ไขทั้งฉบับและจะต้องมีการลงประชามติก่อน
การออกเสียงประชามติในปัจจุบัน รัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดหลักเกณฑ์ไว้อย่างไร ?
รัฐธรรมนูญ มาตรา 165 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2552 มาตรา 9 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่สำคัญไว้ดังนี้
1) การจัดให้มีการออกเสียงประชามติให้กระทำได้ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน หรือในกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติ
2) การออกเสียงประชามติอาจจัดให้เป็นการออกเสียง "เพื่อมีข้อยุติ" โดยเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติในปัญหาที่จัดให้มีการออกเสียงประชามติ หรือเป็นการออกเสียง "เพื่อให้คำปรึกษา" แก่คณะรัฐมนตรีก็ได้
3) การออกเสียงประชามติต้องเป็นการให้ออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในกิจกรรมตามที่จัดให้มีการออกเสียงประชามติ และการจัดการออกเสียงประชามติใน "เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ" หรือเกี่ยวกับ "ตัวบุคคลหรือคณะบุคคล" จะกระทำมิได้
4) การออกเสียงที่จะถือว่า "มีข้อยุติ" ในเรื่องที่จัดทำประชามติต้อง
4.1) มีผู้มาออกเสียงเป็นจำนวนเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิออกเสียง และ
4.2) มีจำนวนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามติ
จากหลักเกณฑ์ในข้อ 4 ซึ่งมี 2 เงื่อนไข อาจทำให้การลงประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ไม่ผ่าน และมีผู้เสนอให้แก้ไขโดยตัดเงื่อนไขข้อ 4.1 ออก ให้คงไว้เฉพาะเงื่อนไขข้อ 4.2 เป็นการถูกต้องหรือไม่ ?
หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติดังกล่าว โดยเฉพาะจำนวนเสียงที่จะถือว่า "มีข้อยุติ" ในเรื่องที่จัดทำประชามติ ที่กำหนดให้มี 2 เงื่อนไขนั้น มีความเหมาะสมและเป็นไปตามหลักเสียงข้างมากในการทำประชามติแล้ว เพราะหากพิจารณาตัวเลขของผู้มีสิทธิออกเสียงในปัจจุบันซึ่งมีประมาณ 48 ล้านคนแล้ว ในการออกเสียงประชามติจะต้องมีผู้มาออกเสียงเกิน 24 ล้านเสียง (โดยประมาณ) และเสียงที่ให้ความเห็นชอบจะต้องเกิน 12 ล้านเสียง ซึ่งเป็นจำนวนที่เหมาะสม ทั้งนี้ หากไม่มีการกำหนดเงื่อนไขตามข้อ 4.1 ไว้ สมมุติว่ามีผู้มาออกเสียงเพียง 5 ล้านคน และถึงแม้จะมีเสียงที่ให้ความเห็นชอบถึง 4 ล้านคน ซึ่งถือว่าเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาออกเสียงก็ตาม แต่ก็จะทำให้เกิดข้อสงสัยว่าการลงประชามติดังกล่าวเป็นไปตามหลักเสียงข้างมากที่แท้จริงหรือไม่
การที่จะทำให้มีผู้มาออกเสียงเกิน 24 ล้านเสียงนั้น จึงขึ้นอยู่กับการรณรงค์และการให้ข้อมูลเกี่ยวกับเรื่องที่จะจัดทำประชามติแก่ประชาชนอย่างเพียงพอ การทำให้ประชาชนได้ตระหนักถึงการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรง จนทำให้ประชาชนได้เห็นว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นดังที่กล่าวแล้วในตอนต้น และมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับทั้งประชาชน ฝ่ายบริหาร และฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเห็นเป็นที่ชัดเจนแล้วว่า องค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ได้เข้ามาก้าวก่ายแทรกแซงอำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจบริหาร จนทำให้ไม่สามารถทำงานตามอำนาจหน้าที่ได้
นอกจากนี้ ควรมีการกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อจูงใจให้ประชาชนได้ออกมาลงประชามติมากขึ้น เช่น การกำหนดให้ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใด ไม่ไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติและมิได้แจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิ ให้ผู้นั้นเสียสิทธิทางการเมืองบางประการ เช่น สิทธิยื่นคำร้องคัดค้านการออกเสียงประชามติ หรือสิทธิได้รับการเสนอชื่อเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น เป็นต้น วิธีการเช่นนี้น่าจะดีกว่าการไปแก้ไข โดยลดจำนวนเสียงลง หรือตัดเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้ออก
แก้รัฐธรรมนูญ-ช่วยศาลรัฐธรรมนูญ
สมจิตร ทองประดับ
อดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา
บทบัญญัติเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญ มีอยู่ในมาตรา 204 ถึง 217 การทำงานของศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 212 และ 216 กำหนดว่าต้องทำภายในกรอบของกฎหมายซึ่งเรียกว่า "พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ" จะทำงานนอกขอบเขตของกฎหมายดังกล่าวไม่ได้
มาตรา 300 บังคับว่าวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ สภาต้องตราหรือบัญญัติให้เสร็จภายใน 1 ปี นับแต่ใช้รัฐธรรมนูญปัจจุบัน
รัฐธรรมนูญเริ่มมีผลใช้บังคับโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2550 ดังนั้น พระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ ต้องร่างให้เสร็จภายใน วันที่ 25 สิงหาคม 2551
แต่โชคร้าย เวลาผ่านมาถึงขณะนี้เกือบ 5 ปีแล้ว พระราชบัญญัติดังกล่าวยังไม่เสร็จ ในวันนี้ศาลรัฐธรรมนูญจึงทำงานโดยไม่มีกฎหมายรองรับ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำตามใจชอบ ไม่มีใครรู้ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะทำงานแบบไหน และทำต่อไปอีกนานแสนนานเพียงใด แม้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเอง ก็ไม่รู้เช่นกัน จะรับคำร้องของใครได้บ้าง การแนะนำให้ทำประชามติ การสั่งให้สภาหยุดปฏิบัติหน้าที่ ทำไปโดยอาศัยกฎหมายอะไร ไม่สามารถชี้ให้ประชาชน นักศึกษากฎหมาย นักกฎหมายนอกศาล เข้าใจและยอมรับการกระทำดังกล่าวได้
มาตรา 216 วรรคสองบัญญัติว่า "ตุลาการรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์คณะทุกคนต้องทำความเห็นในการวินิจฉัยส่วนของตนพร้อมแถลงด้วยวาจาต่อที่ประชุมก่อนลงมติ" และวรรคสามของมาตราเดียวกันบัญญัติต่อไปว่า "คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญและความเห็นในการวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทุกคน ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา" จึงเห็นชัดเจนว่า คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญ ต้องแบ่งเป็น 3 ขั้นตอน คือ
1. คำวินิจฉัยรายบุคคล หรือส่วนของตน ต้องเขียนให้เสร็จโดยเร็ว
2. แถลงด้วยปากเปล่า ให้องค์คณะที่ร่วมตัดสินคดีรู้ว่า เขียนคำวินิจฉัยตาม (1) ไว้มีข้อความอย่างไร
3. ประชุมตุลาการที่เป็นองค์คณะทุกคน และลงมติในคำพิพากษารวม
การทำคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ ดังกล่าวทั้ง 3 ขั้นตอน จึงสอดคล้องกับวิธีการตัดสินของศาลยุติธรรมในการดำเนินคดีอาญา ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตามมาตรา 278 ทุกประการ
รัฐบาลได้ขอคัดคำสั่ง หรือคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญในคดีขอแก้รัฐธรรมนูญ ทั้งคำพิพากษารายบุคคล และคำพิพากษารวม แต่ศาลรัฐธรรมนูญให้รัฐบาลรอก่อนรออยู่กว่าครึ่งเดือนจึงบอกว่า คำพิพากษาหรือคำสั่งรวมเสร็จแล้ว แต่คำพิพากษารายบุคคลยังไม่เสร็จ ให้รอต่อไป แสดงให้เห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนของมาตรา 216 สาเหตุมาจากการไม่มีกฎหมายวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญที่จะให้เขียนคำพิพากษารายบุคคล รีบเขียนไปจะขัดกันยุ่งเหยิง เปรียบเหมือนชาวบ้านที่ขับรถออกจากบ้านไปทำบุญวันเข้าพรรษา ทำบุญเสร็จกลับบ้านปรากฏว่าแม่บ้านยังหุงข้าว ทำกับข้าวไม่เสร็จ นึกไม่ออกว่าจะได้บุญมากเพียงใด ขโมยอาหารของใครไปทำบุญ
เมื่อศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญไว้ใช้โดยตรง จะร่างกฎหมายขึ้นใหม่ ก็ทำไม่ได้ เพราะ "หมดเวลา" ที่รัฐธรรมนูญมาตรา 300 ได้ขีดเส้นตายไว้แล้ว
ขณะนี้การทำงานของศาลรัฐธรรมนูญจึงขัดต่อรัฐธรรมนูญถึง 3 มาตรา คือ มาตรา 212, 216 และ 300 ประชาชน รัฐบาล รัฐสภา ต้องร่วมมือกันช่วยเหลือศาลรัฐธรรมนูญ เป็นการด่วนที่สุด โดยแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 204 ถึง 217 เพื่อหาวิธีร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญขึ้นใช้บังคับต่อไปให้จงได้
