บรรเจิด สิงคะเนติ: การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกับอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ (1)

แนวหน้า 10 กรกฎาคม 2555 >>>


ศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นเสมือนองค์กรในการปกป้อง “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” การปกป้อง “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” โดยศาลรัฐธรรมนูญนั้นย่อมปกป้องได้ทั้ง “ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” และ “ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้”
ตามที่รัฐสภาได้พิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... และต่อมาได้มีการร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญว่ากรณีดังกล่าวเข้าข่ายตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ นั้น ในประเด็นปัญหาดังกล่าวมีข้อพิจารณาในทางวิชาการเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ดังนี้
1. หลักพื้นฐานของระบบเสียงข้างมากกับศาลรัฐธรรมนูญ
2. “องค์กรที่รับอำนาจจากรัฐธรรมนูญ” กับ “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ”
3. “หลักการที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” กับอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ และ
4. บทวิเคราะห์สรุป โดยมีข้อพิจารณา ดังนี้
1. หลักพื้นฐานของระบบเสียงข้างมากกับศาลรัฐธรรมนูญ การนำศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาใช้ในระบบกฎหมายไทยนับตั้งแต่มีการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 1 โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นั้นเป็นการนำแนวคิดของศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันมาใช้ในระบบกฎหมายไทย โดยศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันนั้นถือได้ว่าเป็นสัญลักษณ์ของการปฏิรูประบบการเมืองแบบรัฐสภาที่ถือระบบเสียงข้างมากเป็นใหญ่ การปฏิรูปการเมืองหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ของประเทศเยอรมันจึงเป็นการสร้างดุลยภาพระหว่างระบบเสียงข้างมากโดยพรรคการเมืองกับการเคารพหลักการของรัฐธรรมนูญ โดยการให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการรักษาดุลยภาพดังกล่าว
ทั้งนี้ เพราะประเทศที่ถือหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (supremacy of constitution) นั้นแตกต่างจากประเทศที่ถือหลักความมีอำนาจสูงสุดของรัฐสภา (supremacy of parliament) ดังนั้น ประทศเสรีประชาธิปไตยที่ใช้ระบบรัฐสภาและถือหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจะต้องมีการตรวจสอบเสียงข้างมากของรัฐสภาว่าอยู่ภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม่ สำหรับประเทศไทยเป็นประเทศที่ถือหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (supremacy of constitution) และมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐสภาว่าอยู่ภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ระบบการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของไทยตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ต่างเป็นรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการตรวจสอบถ่วงดุลกับเสียงข้างมากในสภา เพราะเสียงข้างน้อยในสภาไม่สามารถถ่วงดุลกับเสียงข้างมากในสภาได้
กรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายจึงให้เสียงข้างน้อยจำนวน 1 ใน 10 ของสมาชิกสภาสามารถส่งเรื่องเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้ (มาตรา 154) กล่าวโดยสรุป รัฐที่ถือ “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” รัฐสภาโดยเสียงข้างมากย่อมต้องมีขอบเขตตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้และกรณีที่มีปัญหาว่ารัฐสภาโดยเสียงข้างมากกระทำการเกินขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม่ย่อมเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัย ทั้งนี้เพื่อปกป้อง “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ”
2. “องค์กรที่รับอำนาจจากรัฐธรรมนูญ” กับ “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ” โดยหลักทั่วไปแล้วองค์กรทั้งหลายที่ถูกก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญย่อมเป็นองค์กรที่รับอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญและย่อมต้องถูกผูกพันต่อรัฐธรรมนูญ ดังนั้น องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร และองค์กรตุลาการ รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลายย่อมเป็นองค์กรที่รับอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญและต้องถูกผูกพันตามรัฐธรรมนูญ แต่หากเป็น “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ” องค์กรนั้นย่อมมีความชอบธรรมในการที่กำหนดหลักการของรัฐธรรมนูญให้แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญที่เคยมีมาได้
ในกรณีของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ” ย่อมหมายถึง สภาร่างรัฐธรรมนูญ ประชาชน และพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จจึงนำร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวให้ประชาชนลงประชามติ หลังจากนั้นจึงเสนอร่างเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งนี้เป็นการแก้ที่จะนำไปสู่การก่อตั้ง“องค์กรผู้ให้รัฐธรรมนูญ” ใหม่ หากแต่กระทำโดย “องค์กรผู้รับอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญ” (ฝ่ายนิติบัญญัติ) และเมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วจึงเสนอร่างให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย
แต่สิ่งที่ขาดหายไปจากกระบวนการดังกล่าวคือ การออกเสียงประชามติของประชาชน เนื่องจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งนี้จะนำไปสู่การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งจะมีผลทำให้สภาร่างรัฐธรรมนูญในครั้งต่อไปจะเป็น “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ” ด้วยเหตุนี้เองกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งนี้จึงขัดกับกระบวนการในการสร้าง “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งจะต้องผ่านการลงประชามติของประชาชนก่อนจึงจะชอบด้วยกระบวนการ นอกจากนี้การที่บัญญัติให้พระมหากษัตริย์สามารถใช้สิทธิในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติของประชาชนแล้วเป็นการบัญญัติที่ขัดกับหลักการของการเป็น “องค์กรที่ให้รัฐธรรมนูญ”
3.“หลักการที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” กับอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 291 (1) วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 บัญญัติว่า “ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ จะเสนอมิได้” หลักการดังกล่าวนี้อาจกล่าวได้ว่าเป็น “หลักการที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” กล่าวคือ โดยกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ว่าด้วยวิธีการใดๆ ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลักการดังกล่าวได้ ผลของ“หลักการที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้”อย่างน้อยก่อให้เกิดผล 2 ประการ ดังนี้
   ก. ลำดับชั้นหรือคุณค่าของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว แม้ว่ารัฐธรรมนูญอยู่ในลำดับชั้นที่เป็นกฎหมายสูงสุดแล้วก็ตาม แต่เฉพาะในส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญด้วยกันยังสามารถแยกออกเป็น 2 ระดับ กล่าวคือ
   ระดับที่ 1 บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ และ
   ระดับที่ 2 บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้
ในความหมายนี้บทบัญญัติในระดับที่ 2 ย่อมมีสถานะเหนือกว่าบทบัญญัติในระดับที่ 1 หรือมีคุณค่าเหนือกว่าบทบัญญัติในระดับที่ 1 ดังนั้นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงในระดับที่ 1ให้มีผลกระทบต่อบทบัญญัติในระดับที่ 2 ย่อมไม่อาจกระทำได้
   ข. การควบคุมตรวจสอบได้โดย “ศาลรัฐธรรมนูญ” โดยที่ประเทศที่ถือ “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” และกำหนดให้มี “ศาลรัฐธรรมนูญ” เป็นองค์กรในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นเสมือนองค์กรในการปกป้อง “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” การปกป้อง “หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” โดยศาลรัฐธรรมนูญนั้นย่อมปกป้องได้ทั้ง “ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” และ “ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้”
กล่าวคือ “ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” นั้นเป็นการปกป้องบทบัญญัติของกฎหมายอื่นมิให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แต่ใน “ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้” นั้นเป็นการปกป้องมิให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมิให้กระทบกับหลักดังกล่าว และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ส่วนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้นั้นศาลรัฐธรรมนูญจะต้องเข้าไปควบคุมตรวจสอบอย่างเข้มข้นเพื่อมิให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญไปกระทบต่อหลักดังกล่าว