วรเจตน์ ภาคีรัตน์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บรรยายในหัวข้อ “คณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมาย” ในการสัมมนาเรื่อง จาก 100 ปี ร.ศ. 130 ถึง 80 ปีประชาธิปไตย จัดโดยภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาฯ ร่วมกับนิตยสารศิลปวัฒนธรรมและสถาบันนโยบายศึกษา ที่คณะอักษรศาสตร์ จุฬาฯ
ถ้าพูดเฉพาะเรื่องของคณะราษฎรอาจจะไม่เห็นภาพของการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมายทั้งหมดหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงจะพูดถึงคณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมายและเลยไปถึงช่วงห้าปีแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนาเป็นสำคัญ
โดยประเด็นหลักๆ ที่จะพูด แบ่งเป็น 3 ประเด็นใหญ่ๆ ประเด็นแรก คือ การก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเพื่อจัดวางโครงสร้างพื้นฐานทางกฎหมายและการปกครองของรัฐ 2.การพัฒนาทางด้านกฎหมายและการใช้กฎหมายเป็นกลไกขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่ 3.การสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญโดยประเมินความสำเร็จและความล้มเหลวและผลกระทบที่มีต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน
การก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเพื่อจัดวางโครงสร้างพื้นฐานทางกฎหมายและการปกครองของรัฐ
หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 คณะราษฎรให้กำเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของประเทศไทยขึ้น แม้อาจมีการช่วงชิงความหมายของรัฐธรรมนูญ โดยมีนักกฎหมายในยุคหลังบางคนกล่าวว่า หลักศิลาจารึกมีสภาพเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก แต่ในทางกฎหมายแล้วจะนับเช่นนั้นไม่ได้ เราถือว่าคณะราษฎรให้กำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับแรกคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองสยาม ชั่วคราว 2475 ซึ่งประกาศเมื่อ 27 มิ.ย. 2475
ในรัฐธรรมนูญ คณะราษฎรได้จัดวางหลักการใหญ่ๆ และเป็นโครงของรัฐไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 3 เรื่อง คือ
1. การกำหนดรูปของรัฐเป็นราชอาณาจักร คือยังคงให้กษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ และคงสภาพรัฐเดี่ยวต่อไป แง่นี้ไม่มีการเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐไปจากเดิมเท่าไหร่
2. การกำหนดให้ประชาชนหรือที่คณะราษฎรเรียกว่า ราษฎร เป็นเจ้าของอำนาจใหม่ นี่เป็นการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ เป็นการประกาศหลักประชาธิปไตยขึ้นเป็นครั้งแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งแตกต่างจากจินตนาการของ ร.7 และผู้คนแวดล้อมพระองค์ ซึ่งเห็นได้จากร่างรัฐธรรมนูญของเจ้าพระยากัลยาณไมตรี ซึ่งไม่ได้ประกาศใช้ ที่กำหนดให้อำนาจสูงสุดตลอดราชอาณาจักรเป็นของกษัตริย์
3. หลักการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ หรือปัจจุบันรู้จักกันในนามนิติรัฐ คือให้บุคคลเสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมาย ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือจัดการปกครอง อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตว่า หลักนิติรัฐไม่ได้ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก แต่อยู่ในคำประกาศของคณะราษฎรที่ว่าด้วยหลัก 6 ประการ การประกาศหลักนิติรัฐลงในรัฐธรรมนูญมาปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธ.ค. 2475 แต่วิธีคิดนี้มีอยู่แล้วในประกาศของคณะราษฎรและหลัก 6 ประการของคณะราษฎร
เมื่อย้อนมาดูโครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับแรก จะพบว่ามีหลักอีกประการที่ใช้บังคับในช่วงระยะเวลาสั้นๆ แต่หายไปหลังจากมีการทำรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 นั่นคือหลักการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน หรือหลักการควบคุมกิจการโดยสภาผู้แทนราษฎร กล่าวคือปัจจุบัน เราคุ้นเคยว่าการจัดวางโครงสร้างรูปแบบการปกครองในทางกฎหมายมหาชน เราใช้ระบบรัฐสภา มีการถ่วงดุลคานอำนาจกัน โดยฝ่ายบริหารสามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ และสภาฯ ลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรีได้ แต่หลักการนี้ ไม่ได้เกิดขึ้นในครั้งแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยในรัฐธรรมนูญฉบับแรก คณะราษฎรไม่ได้กำหนดการปกครองในรูปแบบรัฐสภา แต่กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นใหญ่ หมายความว่าในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารจัดการรัฐ คณะราษฎรเน้นไปที่สภาผู้แทนราษฎร โดยให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจปลดกรรมการราษฎรหรือพนักงานของรัฐได้
พูดง่ายๆ คือ ในโครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับแรก ฝ่ายบริหารคือกรรมการราษฎรจะครอบเสนาบดีอีกชั้น ขณะเดียวกันก็อยู่ภายใต้สภาผู้แทนราษฎรโดยไม่สามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ แต่สภาผู้แทนราษฎรปลดกรรมการราษฎรได้
เมื่อไม่นานมานี้มีผู้กล่าวว่าโครงสร้างคณะกรรมการราษฎรมีลักษณะคล้ายกับโปลิตบูโร (politburo) ในการปกครองของประเทศในระบอบคอมมิวนิสต์ทั้งหลาย เช่น สหภาพโซเวียต เกาหลีเหนือ คิวบา เนื่องจากมีความเห็นว่าเดิม เรามีเสนาบดี และหลังเปลี่ยนแปลงไม่ได้ยกเลิกตำแหน่งนี้ เพียงแต่สร้างองค์กรชื่อคณะกรรมการราษฎร และให้มีอำนาจควบคุมบังคับบัญชาเสนาบดีอีกชั้นหนึ่ง จึงมีผู้มีความเห็นว่า คณะกรรมการราษฎรไม่ควรถือเป็นคณะรัฐมนตรี แต่ควรถือว่าเสนาบดีเป็นคณะรัฐมนตรี ส่วนคณะกรรมการราษฎรนั้นเป็นตัวครอบเสนาบดีอีกชั้นหนึ่ง มีลักษณะคล้ายกับโปลิตบูโร (politburo) ในระบบคอมมิวนิสต์
เรื่องนี้ อาจต้องดูโครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 ทั้งฉบับประกอบกัน ความจริง ตัวคณะกรรมการราษฎรตกอยู่ภายใต้อำนาจของสภาผู้แทนราษฎรด้วย โดยเมื่อดูวัตถุประสงค์ของคณะราษฎรแล้วจะเห็นว่า สภาผู้แทนราษฎรในระยะเวลาไม่เกิน 10 ปีจะต้องมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด โดยในรัฐธรรมนูญแบ่งพัฒนาการของสภาผู้แทนราษฎรไว้สามช่วงคือช่วงแรกมาจากการแต่งตั้ง ช่วงที่สองมาจากการแต่งตั้งผสมเลือกตั้ง และช่วงที่สามจะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด
ในแง่นี้จะพบว่า ระบอบประชาธิปไตยผ่านเข้าไปในสภาผู้แทนราษฎร และไปครอบกรรมการราษฎรอีกชั้นหนึ่ง จึงคิดว่าอาจจะเปรียบเทียบกับโปลิตบูโร ในระบอบคอมมิวนิสต์ค่อนข้างลำบาก คือจะดูจากตัวองค์กรไม่ได้ ต้องดูที่ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรในรัฐธรรมนูญด้วย เราอาจพูดได้แต่เพียงว่า รัฐธรรมนูญฉบับแรก คณะราษฎรเน้นที่อำนาจของสภาผู้แทนราษฎร พูดง่ายๆ คือ ถ่ายโอนอำนาจของกษัตริย์มาอยู่กับประชาชนแล้วให้สภาผู้แทนราษฎรทรงอำนาจสูงสุดในนามองค์กรของรัฐ
อย่างไรก็ตาม หลักคิดแบบนี้ไม่ได้ใช้ในเวลาต่อมา เมื่อนำพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองสยาม ให้รัชกาลที่ 7 ทรงลงพระปรมาภิไธย พระองค์ทรงเติมคำว่า ชั่วคราว ลงไป ทำให้เกิดการยกร่างรธน ฉบับถาวร ฉบับ 10 ธ.ค. 2475 ขึ้น หลักการปกครองโดยถืออำนาจของสภาผู้แทนราษฎรสูงสุดจึงหายไป กลายเป็นระบบรัฐสภา ที่มีการถ่วงดุลอำนาจกันแบบที่เห็นในปัจุบันแทน
การก่อกำเนิดของรัฐธรรมนูญ คือหลักราชอาณาจักร ประชาธิปไตยและนิติรัฐ มีลักษณะเปลี่ยนแปลงการปกครองอย่างสิ้นเชิง จากเดิมที่กษัตริย์มีอำนาจล้นพ้นเด็ดขาดกลายเป็นระบอบที่กษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ
ในการเปลี่ยนแปลง 2475 คณะราษฎรใช้วิธีการยึดอำนาจหรือที่เรียกว่า Coup d'etat แต่ถือไม่ได้ว่าเป็นการรัฐประหารในความหมายที่เราใช้ในเวลาต่อมา เพราะคณะราษฎรใช้วิธีการยึดอำนาจเพื่อเปลี่ยนระบอบการปกครอง แต่ตัวการกระทำคือ revolution หรือการปฏิวัติ หรือการอภิวัฒน์ เราจึงไม่สามารถกำหนดสถานะของ 24 มิ.ย.2475 ให้เท่ากับรัฐประหารที่เกิดขึ้นในครั้งต่อๆ มาได้เลย ไม่ว่าจะเป็นรัฐประหารของ ผิน ชุณหะวัณ ในปี 2490 สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในปี 2500 สงัด ชะลออยู่ ในปี 2519 สุนทร คงสมพงษ์ โดย รสช. ในปี 2534 สนธิ บุญยรัตกลิน ในปี 2549
เมื่อเราอธิบายความเรื่องนี้ ในแง่ของกฎหมาย ต้องเข้าใจว่าเมื่อคณะนิติราษฎร์เสนอให้ลบล้างผลพวงรัฐประหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐประหารเมื่อ 19 ก.ย. 2549 มีคำถามว่า ทำไมไม่เสนอลบล้างไปถึง 24 มิ.ย. 2475 ด้วย คำตอบคือ ทำแบบนั้นไม่ได้ เพราะ 24 มิ.ย. 2475 ไม่ได้มีสถานะเป็นการรัฐประหาร เพื่อล้มล้างรัฐบาลและอยู่ต่อไปในระบอบเดิม แต่เป็นการเปลี่ยนระบอบ และวางหลักการใหม่อย่างน้อยสามหลักการที่ได้กล่าวไปแล้ว
ดังนั้น เมื่อมีการเสนอให้ลบล้างการรัฐประหาร เราอาจจะลบล้างได้ทุกครั้งตั้งแต่ 19 ก.ย. 2549 แต่ย้อนได้ถึงแค่รัฐประหารของ ผิน ชุณหะวัณ ในวันที่ 8 พ.ย. 2490 เพราะเมื่อย้อนไปถึงก่อนหน้านั้น คือการย้อนกลับไปหาหลักของคณะราษฎรนั่นเอง ซึ่งหากลบล้างจะกลับไปสู่สมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งไม่ใช่เป้าหมายของการลบล้างผลพวงรัฐประหารที่ต้องการลบล้างการกระทำที่เป็นการฉีกรัฐธรรมนูญโดยไม่ชอบ ดังนั้น การลบล้างรัฐประหารจึงคือ การย้อนหลักไปหาหลักการที่ถูกต้องที่คณะราษฎรได้วางไว้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองนั่นเอง
มีปัญหาอยู่ว่า ตอนที่คณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐธรรมนูญฉบับแรก ควรเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวหรือไม่ เรื่องนี้มีข้อถกเถียงกันอยู่ เมื่อดูทั้งหมด และบริบทของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง อาจเข้าใจได้ว่าคณะราษฎรต้องการจัดให้มีการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมายโดยการวางโครงสร้างหลักๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกขึ้น รัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นอาจมีความไม่สมบูรณ์เพราะร่างในเวลาจำกัดพอสมควร ขาดบทบัญญัติบางประการที่ควรบัญญัติไว้ โดยยึดโยงจากหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเอง เช่น ความเสมอภาค เศรษฐกิจ
อย่างไรก็ตาม หากพิจารณารัฐธรรมนูญฉบับแรกแล้ว อาจตั้งคำถามได้ว่า คณะราษฎรหรือผู้ร่างมุ่งหมายเพื่อใช้เป็นการชั่วคราวจริงหรือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากดูการวางลำดับขั้นตอนให้มีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรเป็น 3 ช่วงในระยะเวลา 10 ปี เมื่ออ่านดูแล้ว จะพบว่าเจตจำนงจริงๆ ต้องการให้รัฐธรรมนูญ ฉบับที่หนึ่งนั้นได้ใช้ไป แต่ว่าน่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมบทต่างๆ ที่ยังไม่ได้ร่างเข้าไป คล้ายกับที่อเมริกาทำรัฐธรรมนูญฉบับแรกก็ไม่สมบูรณ์ โดยต่อมามีบทแก้ไขเพิ่มเติมอีกหลายครั้ง เพียงแต่เมื่อยื่นแล้ว และรัชกาลที่ 7 ทรงเติมคำว่า "ชั่วคราว" ลงไป ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับแรกกลายเป็นฉบับชั่วคราว เกิดการประนีประนอม ปรองดองกัน และก่อให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ทำให้เห็นว่าการปฏิรูปการปกครองที่คณะราษฎรได้มุ่งหมายไว้แต่แรกถอยหลังลงไปในระดับหนึ่ง
รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 เป็นที่ยอมรับได้ของทั้งคณะราษฎรและในชั้นแรกก็เป็นที่ยอมรับได้ของรัชกาลที่ 7 รวมทั้งฝ่ายเจ้าด้วย เพียงแต่ในเวลาต่อมา พบการขัดแย้งกันของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ตามมาหลายครั้ง จนในที่สุด ความขัดแย้งก็ไปถึงจุดสุดท้ายเมื่อรัชกาลที่ 7 สละราชสมบัติและรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ถูกใช้บังคับเป็นเวลาต่อเนื่องมาถึงสิบกว่าปี
การพัฒนากฎหมายและใช้กฎหมายเป็นกลไกขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่
หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จ การบริหารราชการแผ่นดินช่วงหนึ่งอยู่ในมือคณะกรรมการราษฎร ซึ่งต่อมาเป็นคณะรัฐมนตรี ภายใต้การนำของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ในช่วงของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา เข้าใจว่าเป็นการต่อรองช่วงชิงอำนาจของสองฝ่ายอยู่ในที ความขัดแย้งในแนวคิดที่ไม่ตรงกัน เห็นได้จากเค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ เรื่อยมาจนถึงการตราพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร อันเป็นการกระทำที่ขัดรัฐธรรมนูญ จนกระทั่งพระยาพหลพลพยุหเสนาต้องใช้กำลังทหารเข้ายึดอำนาจ เปลี่ยนรัฐบาล เพื่อทำให้รัฐธรรมนูญกลับมามีผลใช้บังคับโดยบริบูรณ์ หลังจากนั้นพระยาพหลฯ ก็ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี
ช่วงที่พระยาพหลฯ เป็นนายกฯ จะพบว่ามีความพยายามทำกฎหมายขึ้นหลายฉบับ แบ่งเป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรก คือ การทำกฎหมายให้มีลักษณะเป็นอารยะ หรือได้เกณฑ์ของสากล เพื่อให้สยามที่เสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขตในหลายรัชกาลได้รับเอกราชทางศาลกลับคืนมา กลุ่มที่สอง เป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้ขับเคลื่อนการปกครองในระบอบใหม่นั้นดำเนินไปได้ เพราะลำพังแต่ตัวรัฐธรรมนูญเอง ไม่เพียงพอที่จะขับเคลื่อนการปกครองในระบอบใหม่
กฎหมายกลุ่มแรกที่รัฐบาลพระยาพหลฯ เร่งจัดทำเพื่อขอเอกราชในทางการศาลกลับคืนมาจากชาติตะวันตก ที่ประสบความสำเร็จและเสร็จช่วงปี 2477 และบังคับใช้ในปี 2478 เช่น ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา นอกจากนี้ยังมีการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในบรรพที่เหลืออยู่ คือ บรรพ 5 กฎหมายลักษณะครอบครัว และบรรพ 6 กฎหมายลักษณะมรดก เสร็จสิ้นด้วยในปี 2477 นี่เป็นความพยายามของรัฐบาลพระยาพหลฯ ในการเร่งจัดทำกฎหมายที่เป็นกฎหมายหลักอันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนด้วยกันเองให้ได้เกณฑ์ในแง่ของมาตรฐานสากล
เราอาจกล่าวได้ว่า ภารกิจนี้ของคณะราษฎรซึ่งส่งผ่านมาในสมัยรัฐบาลพระยาพหลฯ เป็นภารกิจที่รับสืบเนื่องมาจากสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพราะต่อให้ไม่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ประมวลกฎหมายเหล่านี้ก็ต้องถูกทำอยู่ดี เพื่อจะได้เรียกเอกราชทางการศาลกลับคืนมา เพียงแต่เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว มันมีการเร่งทำกฎหมายเหล่านี้จนสำเร็จ ก็ถือเป็นว่าคุณูปการประการสำคัญหนึ่งของคณะราษฎรในช่วง 2-3 ปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง
ในส่วนของกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อใช้เป็นกลไกขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่ พบว่า กฎหมายสำคัญๆ จะออกมาในช่วง 5 ปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง คือ ประมาณปี 2476-2480 เช่น พ.ร.บ.ระเบียบราชการพลเรือน พ.ศ. 2476 ซึ่งจัดวางจัดรูปข้าราชการพลเรือนใหม่ พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2476 พ.ร.บ.ระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2476 นี่คือกฎหมายที่จัดวางโครงสร้างของระบบราชการบริหาร โดยหลักๆ คือราชการบริหารส่วนกลางเป็นสำคัญ นอกจากนี้ยังเกิดความพยายามกระจายอำนาจลงไปสู่ท้องถิ่น เกิดการจัดทำ พ.ร.บ.จัดการเทศบาล พ.ศ. 2476 ด้วย เราอาจกล่าวได้ว่า คณะราษฎรเองก็ได้พยายามจัดรูปหรือวางโครงของการปกครองเท่าที่กำลังจะทำได้
กฎหมายสำคัญอีกฉบับ คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ซึ่ง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จริงๆ แล้วพยายามจะจัดวางรูปแบบ เพื่อให้มีการก่อตั้งศาลปกครองขึ้น ในคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยเขียนเอาไว้ว่าต่อไปในอนาคตจะได้มีกฎหมายจดวางระเบียบวิธีพิจารณาของศาลปกครองขึ้นมาโดยจะให้เกิดขึ้นที่คณะกรรมการกฤษฎีกา โดยลอกรูปแบบมาจาก Conseils d'État หรือ Council of State ของฝรั่งเศส นี่เป็นความพยายามปรับรูปของกฎหมายมหาชน แต่ว่าความพยายามนี้เลือนหายไป เนื่องจากในระยะเวลาต่อมาไม่มีการจัดทำกฎหมายเรื่องนี้ขึ้น ทำให้พัฒนาการทางกฎหมายมหาชนของบ้านเราหยุดชะงักไปนับแต่นั้นเป็นต้นมา เราจึงไปเน้นที่กฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเป็นสำคัญ ดังจะได้อธิบายต่อไป
นอกจากนี้ หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง คณะราษฎรต้องเผชิญปัญหาสำคัญหนึ่ง คือ ปัญหาเกี่ยวกับสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับทรัพย์สิน ในส่วนที่เกี่ยวกับพระเกียรติยศของพระมหากษัตริย์นั้นเป็นประเด็นที่ได้อภิปรายกันในตอนรัฐธรรมนูญถาวร 2475 ว่าฝ่ายเจ้าเองมีความเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เขียนขึ้นมีลักษณะกร้าวเกินไปและไม่ได้ถวายพระเกียรติให้กับพระมหากษัตริย์พอสมควร เมื่อเขียนฉบับที่ 2 จึงมีการต่อรองกัน และเพิ่มความบางอย่างลงไป เช่น พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะ เปลี่ยนคำเรียกประมุขของรัฐจากกษัตริย์เป็นพระมหากษัตริย์ ยกเลิกการฟ้องร้องกษัตริย์ในคดีอาญาซึ่งเป็นลักษณะที่เด่นมากๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 ไป คล้ายเป็นการประนีประนอมกับระหว่างฝ่ายผู้ก่อการกับฝ่ายเจ้า
ที่เป็นปัญหาคือความสัมพันธ์ทางทรัพย์สิน หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ได้มีการตรากฎหมายกำหนดความสัมพันธ์ทางทรัพย์สินระหว่างรัฐกับพระมหากษัตริย์ อย่างน้อยก็มีกฎหมายที่เกี่ยวพันกับเรื่องนี้ 2 ฉบับได้แก่ พ.ร.บ.ว่าด้วยการยกเว้นภาษีอากรอันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2477 และ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2479 เฉพาะกฎหมายฉบับหลัง เป็นการวางรูปของการจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ให้สอดรับกับการปกครองตามรัฐธรรมนูญ แต่อย่างที่ทราบกันว่า พ.ร.บ. นี้ต่อมาถูกยกเลิกไปและแทนที่ด้วย พ.ร.บ. ที่ทำขึ้นหลังรัฐประหารโดย ผิน ชุณหะวัณ ในปี 2491 และส่งผลให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นปัญหาตลอดมาในทางกฎหมายจนถึงปัจจุบันในการจัดรูปว่าโครงสร้างของสำนักงานทรัพย์สินฯ นั้นจะถือเป็นองค์กรของรัฐหรือไม่ ถ้าเป็น จะเป็นองค์กรชนิดใด แต่ถ้าย้อนกลับไปที่หลักของปี 2479 จะเห็นว่าเรื่องนี้ไม่เป็นปัญหา นี่ก็เป็นความพยายามของคณะราษฎรในการจัดความสัมพันธ์ของทรัพย์สินระหว่างรัฐกับพระมหากษัตริย์
เราจะพบด้วยว่า หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แล้ว 3-4 ปีต่อมา ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายขึ้นมาก มีกฎหมายใหม่ๆ หลายฉบับ ซึ่งน่าเสียดายที่กฎหมายเหล่านี้ที่วางหลักการดีๆ เอาไว้ ได้ถูกทยอยยกเลิกไป โดยเฉพาะหลังรัฐประหารปี 2490
ความพยายามสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญ
ประเด็นสุดท้ายที่จะพูดถึงคือ ความพยายามสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญขึ้น และเกี่ยวพันกับวิชาชีพกฎหมายและตัวนักกฎหมายด้วย และอาจจะใช้ประเด็นนี้วิเคราะห์วิชาชีพด้านกฎหมายและนักกฎหมายจากนั้นมาถึงปัจจุบัน
การเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยการใช้กำลังเข้ายึดอำนาจและเปลี่ยนตัวระบบนั้น ลำพังแต่การสร้างกฎหมายขึ้นมาใช้บังคับอาจจะยังไม่เพียงพอ เพราะกฎหมายเป็นตัวหนังสือที่เขียนขึ้น พลังบังคับของกฎหมายไม่ได้อยู่ที่อำนาจทางกายภาพหรืออำนาจรัฐอย่างเดียว ที่จะทำให้กฎหมายใช้ไปได้ แต่อยู่ที่สำนึกความรู้สึกนึกคิดของคนในวงการกฎหมาย วงการนิติศาสตร์ที่ขับเคลื่อนกฎหมาย รวมทั้งสำนึกของประชาชนทั่วไปที่มีต่อระบอบใหม่ด้วย
ถ้าไม่สามารถทำเรื่องนี้ให้สำเร็จได้ ไม่สามารถก่อจิตสำนึกอันใหม่ อุดมการณ์ระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นใหม่ อุดมการณ์แบบนิติรัฐที่เกิดขึ้นใหม่ ต่อให้มีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาสักกี่สิบกี่ร้อยฉบับก็จะไม่สามารถขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่ขึ้นได้
คิดว่า คณะราษฎรตระหนักถึงปัญหาแบบนี้ โดยตระหนักเพราะเหตุการณ์ในเวลานั้นบังคับด้วย ตามที่ได้เล่าไปว่า หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองความขัดแย้งของคนในระบอบเก่าและระบอบใหม่ยังดำรงอยู่ต่อมา ดังจะสังเกตเห็นได้จาก แม้จะพยายามประนีประนอม โดยเอาพระยามโนปกรณ์นิติธาดา มาเป็นประธานกรรมการราษฎรและต่อมาเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น ก็อาจประนีประนอมได้ระยะหนึ่งในแง่บุคคล แต่เมื่อเวลาผ่านไป วิธีคิดที่แตกต่าง หลักการที่ไม่เหมือนกัน ก็นำมาซึ่งความขัดแย้ง การมองพัฒนาการของรัฐในระยะต่อไปที่แตกต่างกัน พื้นฐานการจัดวางโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ไม่เหมือนกัน หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ความขัดแย้งจะประทุขึ้นในวันใดวันหนึ่ง แล้วมันก็เป็นเช่นนั้นจริง
หลังการเสนอเค้าโครงเศรษฐกิจโดยหลวงประดิษฐ์มนูญธรรม หรือท่านปรีดี พนมยงค์ ก็เกิดความพยายามต่อต้าน เกิดเหตุการณ์ปิดสภาผู้แทนราษฎร เกิดเหตุการณ์รัฐประหาร โดยพระยาพหลฯ เพื่อทำให้รัฐธรรมนูญใช้บังคับ เป็นรัฐประหารเพื่อรัฐธรรมนูญครั้งเดียวในประวัติศาสตร์การปกครองของไทย หลังจากนั้น ตามด้วยกรณีกบฏบวรเดช ในช่วงกลางปี-ปลายปี 2476 เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นทำให้คณะราษฎรตระหนักว่า ระบอบที่ได้ตั้งขึ้นใหม่ยังไม่มีความมั่นคงเพียงพอ ในแง่นี้การพยายามสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญจึงเป็นสิ่งจำเป็น
สิ่งที่คณะราษฎรได้ทำผ่านรัฐบาลพระยาพหลฯ คือหลังเกิดเหตุการณ์กบฎบวรเดชแล้ว ในทางกฎหมายได้ตรา พ.ร.บ.จัดการป้องกันรัฐธรรมนูญขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญ และกำหนดโทษแก่บุคคลซึ่งทำให้รัฐธรรมนูญเสื่อมทรามความศักดิ์สิทธิ์ลง โดยเป็นโทษทางอาญาและมีโทษที่ค่อนข้างรุนแรง อาจกล่าวได้ว่า พ.ร.บ.จัดการป้องกันรัฐธรรมนูญนี้เป็นปฏิกิริยาโดยตรงที่มีต่อกบฏบวรเดช รวมทั้งเหตุการณ์ที่มีขึ้นก่อนหน้านั้น
นอกจากนั้นยังมีความพยายามปลูกฝังระบอบใหม่ด้วย โดยในกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวกับข้าราชการและฝ่ายตุลาการ มักมีบทบัญญัติมาตราหนึ่งบัญญัติไว้ในทำนองที่ว่า เช่น มาตรา 39 ของ พ.ร.บ.จัดระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2476 บัญญัติว่า ข้าราชการพลเรือนต้องสนับสนุนการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญด้วยความบริสุทธิ์ใจและจะต้องพยายามชี้แจงแก่บุคคลในบังคับบัญชาและในอำนาจของตนให้เข้าใจ และนิยมต่อการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ รวมถึงในเวลาต่อมา นอกจากคำขวัญว่าด้วย "ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์" ก็เพิ่มเป็น "ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และรัฐธรรมนูญ" นี่คือความพยายามปลูกฝังตัวอุดมการณ์ของการปกครองแบบใหม่ในระบบรัฐธรรมนูญผ่านกลไกทางกฎหมายและทางวัฒนธรรมเท่าที่ทำได้
ทีนี้ถามต่อไปว่าอุดมการณ์เหล่านี้แทรกซึมเข้าสู่วงวิชาการนิติศาสตร์มากน้อยแค่ไหน คิดว่าอุดมการณ์ระบอบรัฐธรรมนูญแทรกซึมน่าจะไม่มากนัก ดังจะสังเกตเห็นได้จากองค์กรที่คุมวิชาชีพกฎหมายเช่นเนติบัณฑิตยสภาก็รับมาจากระบอบเดิม คนของระบอบเดิมได้วางรากฐานของคนที่ประกอบวิชาชีพกฎหมาย ประเด็นสำคัญก็คือรัฐธรรมนูญที่ทำขึ้นทั้ง 3 ฉบับแรกที่สืบอุดมการณ์ของคณะราษฎรในระดับหนึ่ง คือ พ.ร.บ.ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2489 ทั้ง 3 ฉบับนี้ ก็แตะต้องโครงสร้างขององค์กรตุลาการน้อยมาก ถามว่ามีความพยายามจัดระเบียบบริหารราชการฝ่ายตุลาการไหม มี มีการออกพระราชบัญญัติตามมา 3-4 ฉบับ หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่การออก พ.ร.บ. เหล่านี้ เป็นการออก พ.ร.บ.เพื่อจัดรูประเบียบศาลยุติธรรมเฉยๆ แต่อุดมการณ์คณะราษฎร อุดมการณ์ประชาธิปไตย อุดมการณ์นิติรัฐ ไม่ได้ถูกใส่ลงไปในฝ่ายตุลาการ หรือในกฎหมายของระเบียบข้าราชการตุลาการ
ที่สำคัญ อุดมการณ์หลักในการปกครองหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองคือประชาธิปไตยและนิติรัฐ ประชาธิปไตยคือประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจ นิติรัฐคือกฎหมายเป็นใหญ่ สองอันนี้เราอาจจะพบความเปลี่ยนแปลงได้ชัดในอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหาร ครั้นมาถึงอำนาจตุลาการ ถ้าเราย้อนกลับไปดูความเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายหลังจากนั้น เราจะพบว่าอุดมการณ์ประชาธิปไตยแทบจะไม่แทรกซึมเข้าไปเลยในการจัดรูปโครงสร้างของฝ่ายตุลาการ เช่น ไม่ได้คิดถึงความเชื่อมโยงของผู้พิพากษาตุลาการกับประชาชน ทั้งที่เวลาเราพูดถึงตัวระบอบประชาธิปไตย เวลาที่จัดรูปโครงสร้างของรัฐทั้งสามอำนาจต้องกลับมายึดโยงกับประชาชนเจ้าของอำนาจได้ แน่นอน การยึดโยงกับประชาชนเจ้าของอำนาจนั้นอาจจะมีความแตกต่างกัน แต่ต้องมี ในแง่นี้ กฎหมายจัดรูปของฝ่ายตุลาการแทบจะไม่มี หรือมีก็น้อยมาก อาจจะมีอยู่ช่วงหนึ่งที่กำหนดให้คนซึ่งเป็น กต. เป็นผู้ประศาสน์การมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง หรือคนจากมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองซึ่งตั้งขึ้นเพื่อรองรับตัวระบอบใหม่เข้าไป แต่ต่อมาก็ถูกเลิกไป แล้วการจัดการระเบียบราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม เป็นการจัดการในหมู่ผู้พิพากษากันเอง ตัดขาดจากอำนาจในทางการเมืองหรืออำนาจประชาชนไป และในยุคสมัยหลังๆ เรียกว่าขาดไปเกือบสิ้นเชิง มีฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารอยู่ใน กต. น้อยมาก หลักก็คือเป็นคนฝ่ายของตุลาการเอง
เรื่องนี้เป็นเรื่องที่วิจารณ์ได้ระดับหนึ่ง แม้ว่าอาจดูไม่เป็นธรรมกับคณะราษฎรนัก ในแง่ที่ว่าเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองอาจต้องมุ่งอำนาจนิติบัญญัติ บริหารเป็นสำคัญ ประกอบกับเวลานั้นยังต้องการได้คืนซึ่งเอกราชในทางการศาลด้วย จึงมุ่งเน้นไปที่การทำกฎหมายสารบัญญัติ แต่แม้กระนั้นก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า การที่ไม่ได้วางรากฐานอุดมการณ์ประชาธิปไตยให้ผ่านในวงตุลาการจึงส่งผลกระทบต่อเนื่องเป็นลูกโซ่ เพราะว่าคนในแวดวงตุลาการ คนในเวลาต่อมาจะเป็นอาจารย์ผู้สอนวิชานิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัย ในยุคแรกๆ บรรดาผู้พิพากษาในฝ่ายตุลาการจะสอนกฎหมายในมหาวิทยาลัยทั้งหมด การที่ขาดอุดมการณ์แบบนี้ส่งผลทำให้ หนึ่ง การจัดการเรียนการสอนวิชานิติศาสตร์หรือวิชากฎหมายนั้นจำกัดที่กฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา วิธีพิจารณาความแพ่ง วิธีความพิจารณาอาญา ขาดการเรียนการสอน การวางรากฐานกฎหมายมหาชนที่เน้นวิชานิติรัฐและประชาธิปไตย
สอง เมื่อตั้งศาลปกครองขึ้นไม่ได้ หรือไม่มีการตั้งศาลปกครองเมื่อช่วงปี 2476 ดังที่ประสงค์แต่แรก ก็ไม่ได้เกิดพัฒนาการด้านกฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นรากเหง้าสำคัญของกฎหมายมหาชน ที่จะส่งเสริมพัฒนาอุดมการณ์ประชาธิปไตย มันขาดหายไป นอกจากนั้นเกิดการสู้กันของนักกฎหมาย 2 ฝ่าย คือสำนักอนุรักษ์นิยม และรัฐธรรมนูญนิยม สุดท้ายนั้นอาจกล่าวได้ว่าเมื่อถึงปัจจุบัน ฝ่ายอนุรักษ์นิยมได้รับชัยชนะหลังปี 2490
ถ้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฎรจะถูกมองว่าไม่บริบูรณ์ นั่นก็คือการที่คณะราษฎรไม่ได้สร้างความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยให้องค์กรตุลาการ และนี่ยังเป็นปัญหาที่ตกทอดสืบเนื่องมาถึงปัจจุบัน ในอดีตเราไม่เห็นปัญหานี้ชัดเจนนัก เพราะว่าศาลจำกัดตัวเองอยู่ในการตัดสินคดีแพ่ง คดีอาญาเท่านั้น แต่ครั้นถึงปัจจุบัน เมื่อศาล องค์กรตุลาการ เข้ามามีบทบาทในการตัดสินคดีเกี่ยวกับการเมืองการปกครองในทางกฎหมายมหาชนมากขึ้น การขาดอุดมการณ์แบบนี้ ส่งผลสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมานี้ รวมทั้งกรณีล่าสุดของศาลรัฐธรรมนูญด้วย
เราอาจจะกล่าวได้ว่าในปัจจุบันนี้ อุดมการณ์นักกฎหมาย นักกฎหมายมหาชนแบบ 2475 ตกเป็นฝ่ายกระแสรอง หรือเป็นฝ่ายข้างน้อย ในขณะที่อุดมการณ์ของนักกฎหมาย หรือนักกฎหมายมหาชนแบบ 2490 กลายเป็นอุดมการณ์กระแสหลัก อาจจะกล่าวได้ว่าวิธีคิดแบบนี้ไม่ได้อยู่ในทางกฎหมายเท่านั้น อาจจะอยู่ในวงวิชาการรัฐศาสตร์ นักวิชาการแขนงอื่นด้วย ทั้งๆ ที่ถ้าเราไปดูการเปลี่ยนแปลงการปกครองในต่างประเทศ ในอเมริกาก็ดี ฝรั่งเศสก็ดี เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว หลักของการเปลี่ยนแปลงการปกครองจะเป็นที่ยอมรับกันโดยไม่ถูกโต้แย้ง อเมริกาประกาศอิสรภาพก็ชัดเจนว่านี่คือการประกาศอิสรภาพคือรัฐธรรมนูญ ฝรั่งเศสปฏิวัติใหญ่ นั่นคืออุดมการณ์ปฏิวัติใหญ่เป็นอุดมการณ์หลักในการจัดการการปกครอง แต่บ้านเราแตกต่างไป
คณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง อุดมการณ์การเปลี่ยนแปลงการปกครอง หรืออุดมการณ์ทางกฎหมายของคณะราษฎรดำรงอยู่เป็นหลักในช่วงเดียวสั้นๆ แล้วถูกโต้อภิวัฒน์ แล้วอุดมการณ์อีกชนิดหนึ่งเข้ามาแทนที่ แล้วรับสืบเนื่องและพัฒนาตนเองมาอย่างแนบเนียนมากขึ้น จนกระทั่งในปัจจุบันยากที่จะแยกแยะได้สำหรับคนทั่วไป
กล่าวโดยสรุป ผมเห็นว่าคณะราษฎรมีคุณูปการอย่างสูง ไม่ว่าเราจะประเมินว่าคณะราษฎรมีความผิดพลาดอยู่บ้าง หรือล้มเหลวอย่างไรก็ตาม ที่อย่างน้อยได้วางโครงหลักของการจัดการการปกครองที่มีลักษณะเป็นสากลและเป็นอารยะเอาไว้ แม้ว่าจะมีความไม่สมบูรณ์อยู่ แต่ความไม่สมบูรณ์นี้เป็นภารกิจของคนในยุคสมัยถัดมาที่จะเติมเต็มอุดมการณ์นิติรัฐประชาธิปไตยให้สมบูรณ์
ช่วงถามตอบ
ฉลอง สุนทราวาณิชย์: อาจารย์ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาฯ
ขอบคุณอาจารย์วรเจตน์ที่ให้ความกระจ่างเกี่ยวกับเรื่องความเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมาย หลัง 2475 ประเด็นที่ผมจะขออนุญาตเสริมต่อในทำนองคำปรารถและคำถามจากอาจารย์ ไม่ได้เกี่ยวกับเรื่องกฎหมายโดยตรง แต่เกี่ยวกับประเด็นที่ท่านอาจารย์พูดถึงข้อเสนอที่บอกว่าคณะกรรมการราษฎรที่เกิดขึ้นมาหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในช่วงระยะแรก ซึ่งมีนักวิชาการบางท่าน เสนอว่ามันน่าจะเป็นรูปแบบของโปลิตบูโร (Politburo) แบบของบอลเชวิค แบบของพรรคคอมมิวนิสต์ เมื่อผมได้อ่านรายงานฉบับนี้ครั้งแรก อันที่จริงเมื่อไม่กี่วันมานี้เอง ผมอ่านแล้วก็รู้สึกตกใจและฉงน เพราะข้อเสนอนี้ ถ้าผมอ่านไม่ผิดมาจากราชบัณฑิตท่านหนึ่ง เป็นการสนทนาในการประชุมของราชบัณฑิต ซึ่งผมคิดว่ามันมีความสมเหตุสมผลเพราะนี่คือวิธีที่นักวิชาการโยนคำถามที่บ้าๆ บอๆ เพื่อถกเถียง เพื่อประโยชน์ของการปรึกษาหาความจริงจากผู้เข้าร่วมการประชุม แต่ทันทีที่ถูกรายงานในสื่อสาธารณะ นัยยะความหมายหน้าที่ของมันเปลี่ยนไปแล้ว มันกลายเป็นวาทกรรมทางการเมืองแบบหนึ่ง และเป็นสิ่งที่น่าตกใจมาก จะเรียนอย่างนี้ครับ เรียนตามตรงว่าเป็นเรื่องปรากฏในสื่อ ผู้เสนอท่านนี้คืออาจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร โดยส่วนตัวผมก็เคารพนับถือท่าน รู้จักท่านมา 30-40 ปี ท่านก็เอ็นดู อนุเคราะห์ ให้ความกรุณากับผมมาตลอด เป็นคนที่ผมยกมือไหว้ได้สนิทใจ
แต่ผมรู้สึกแปลกกับข้อเสนอนี้ เพราะอันที่จริงท่านเป็นผู้เชี่ยวชาญการเมืองโซเวียต เชี่ยวชาญระบบการเมืองโซเวียต เรียกว่า ในยุคหนึ่งมีท่านคนเดียวที่รู้เรื่องนี้ แต่ทันทีที่ท่านพยายามบอกว่า กรรมการราษฎร คือ โปลิตบูโร อาจจะเป็นเพราะท่านเป็นเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้าซึ่งขัดแย้ง กับการเป็นอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่เป็นผลพวงของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง
ประเด็นของผมคือ นี่เป็นวาทกรรมที่กลับมาใหม่ ที่มีความพยายามโยงให้เห็นว่าคณะราษฎรกับบอลเชวิค และการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 กับ การปฏิวัติบอลเชวิค ในปี ค.ศ. 1917 มันเดินตามรอยหรือเป็นสิ่งเดียวกัน
โดยตัวมันเอง ผมคิดว่าไม่ใช่อะไรที่เป็นความเสียหายหากมันเป็นจริง แต่เผอิญนี่ไม่ใช่ความจริงทางประวัติศาสตร์ แต่มีความพยายามที่จะทำให้ข้อกล่าวหานี้เป็นวาทกรรมเพื่อทำลายความชอบธรรมของการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ผมนึกเท่าไหรก็นึกไม่ออกว่าคณะกรรมการราษฎรจะเหมือนกับโปลิตบูโรได้อย่างไร เพราะในรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการคณะราษฎรสามารถที่จะถูกถอดหรือแต่งตั้งโดยสภาผู้แทนราษฎร ขณะที่ในความเข้าใจของผม ซึ่งไม่มีความรู้เรื่องระบบการเมืองเปรียบเทียบ แต่เข้าใจว่าในเวลาที่เราพูดถึง โปลิตบูโร (politburo) คนที่ถอดและแต่งตั้งคือ กรรมการกลางของพรรคไม่ใช่สภา
เพราะฉะนั้น ถ้าหากจะหยิบยกเพื่อถกเถียงหาความกระจ่างทางวิชาการ ผมคิดว่า "fair enough" เป็นเรื่องที่ทำได้ แต่การลงมติอะไรแบบนั้น ผมมองว่ามีนัยยะ ความหมายทางการมือง ซึ่งไม่ใช่สัญญาณที่ดีต่อการพยายามทำความเข้าใจกับสิ่งที่เราเรียกว่าการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แล้วโดยเฉพาะอย่างยิ่งในสัปดาห์ที่เรากำลังรำลึกการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475
ผู้ร่วมเสวนา 1:
ผมมีความสงสัยอย่างหนึ่งว่า ในการเขียนกฎหมายที่บอกว่า การตัดสินอรรถคดีภายใต้พระปรมาภิไธย ผมไม่แน่ใจว่าหลัง 2475 ได้มีการถกเถียงเรื่องนี้กันไหม ที่สำคัญคือจิตสำนึกภายใต้พระปรมาภิไธย มันมีการเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงที่อยู่ๆ ก็ 2490 ขึ้นสู่กระแสที่คิดไปได้อีกทางเลยว่า คล้ายๆ ว่าเป็นความรับผิดชอบของเจ้าของพระปรมาภิไธยไปเลย เป็นเซนส์ที่รู้สึกเวลาเราไปศาล ซึ่งก็จะสัมพันธ์กับเรื่องอื่นๆ ความศักดิ์สิทธิ์ของศาลในเรื่องอื่นๆ ถ้าอาจารย์มีความกระจ่างตรงนี้ อยากให้ไล่พัฒนาการให้ฟังสักนิด จะได้รู้ว่าเกิดอะไรขึ้น ซึ่งเรื่องนี้ไม่ใช่อุดมการณ์อย่างเดียว แต่เป็นวัตรปฏิบัติของศาล ถ้าใครเคยไปศาล ก็จะเหมือนกลัวทุกวินาที เพราะมีอำนาจที่คุณไม่เข้าใจ
วรเจตน์ ภาคีรัตน์
ผมขออนุญาต ตอบประเด็น 2 ประเด็นที่ท่านได้ถามมา เอาประเด็นหลังก่อน เรื่องของศาล ตอนที่ทำรัฐธรรมนูญ 2475 เรื่องนี้ไม่ได้มีการอภิปรายมากนัก ก็เป็นโดยทั่วไปว่ากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ ศาลตัดสินตามพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่หากเข้าใจโดยถูกต้องว่า เจ้าของอำนาจเป็นเพื่อประชาชน ก็จบในแง่ที่ว่า เขียนไว้แบบนั้นก็เป็นไปเพื่อประชาชนหรือราษฎรนั่นเอง เพียงแต่ในความรู้สึกนึกคิดของศาล อย่างที่ผมกล่าวไปว่า หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองมีการปรับโครงสร้างนิติบัญญัติ บริหาร ตากหลักการแบ่งแยกอำนาจขึ้น อย่างน้อยก็ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 เป็นต้นมา
แต่ในส่วนขององค์กรตุลาการหรือของศาล เป็นการรับเอาศาลจากระบอบเดิมเข้าสู่ระบอบใหม่ เข้ามาทั้งหมด ผู้พิพากษาระบอบเดิมเข้าสู่ระบอบใหม่ทั้งหมด อันนี้เป็นประเด็นว่าในที่สุดพอเข้าสู่ระบอบใหม่แล้ว การปรับเปลี่ยนแง่ของวิธีการคัดเลือกผู้พิพากษา การได้มาซึ่งผู้พิพากษา การถอดถอนผู้พิพากษา การคุมวินัยผู้พิพากษา หลักประชาธิปไตยไม่ได้เป็นหลักคิดในแง่ของการจัดทำกฎหมายหลังจากนั้น นี่คือประเด็น ท่านจึงเผชิญปัญหาแบบที่ท่านเผชิญอยู่ พูดง่ายๆ ไม่มีทางอื่น นอกจากว่าเราต้องปฏิรูปตัวองค์กรตุลาการในอนาคต ซึ่งจะต้องทำอย่างเร็ว ในอนาคตอันใกล้ ถ้าจะทำได้ แต่ท่านก็เห็นแล้วว่าพลังอำนาจยังสู้กันอยู่ จะแก้รัฐธรรมนูญยังแก้ไม่ได้เลย เพราะฉะนั้นก็ไม่ใช่เรื่องง่าย แต่ในที่สุดต้องให้เกิดการปฏิรูปโครงสร้างองค์กรตุลาการ ทั้งให้องค์กรตุลาการยืนสองขาคือความเป็นอิสระของตุลาการ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของนิติรัฐ กับสอง ความชอบธรรมทางประชาธิปไตย ปัจจุบันเราเน้นความอิสระของตุลาการ แต่ขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตย เลยเหมือนยืนขาเดียว หลักคิดสองอย่างต้องไปด้วยกัน ขาดอันใดอันหนึ่งไม่ได้
ส่วนประเด็นเรื่องของโปลิตบูโร ผมเห็นด้วยว่าที่ท่านกล่าวมาทั้งหมด และผมมีความเห็นว่าคณะกรรมการราษฎรไม่ได้เป็นโปลิตบูโร เข้าใจว่าที่ตอนแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้ทำคณะรัฐมนตรีในลักษณะขึ้นมาคุมกระทรวงเลยเพราะฉับพลันเกินไป เพราะมีเสนาบดีกระทรวงอยู่ จึงตั้งกรรมการราษฎรขึ้นมาเพื่อครอบเสนาบดีกระทรวงอีกชั้นหนึ่ง แล้วก็รับผิดชอบต่อตัวสภาผู้แทนราษฎรซึ่งในระยะถัดไปจะมาจากการเลือกตั้ง ถ้าดูโครงสร้างรวมทั้งหมดแบบนี้ต้องถือว่าคณะกรรมการราษฎรมีลักษณะเป็นฝ่ายบริหาร กำกับหรือบังคับบัญชาเสนาบดี เหมือนเสนาบดีเดิมเป็นคนสูงสุด ก็ลดสถานะลงมาเหมือนเป็นฝ่ายประจำ อาจจะต้องเทียบว่าเสนาบดีเปรียบเป็นปลัดไปแล้ว ปลัดทูลฉลองก็ลดสถานะลงมา ไม่ใช่มองว่าเสนาบดีเป็นรัฐมนตรีอีกต่อไป เพราะในแง่นี้ต้องถือว่าเป็นฝ่ายประจำไปแล้ว แล้วฝ่ายการเมืองคือคณะกรรมการราษฎรซึ่งรับผิดชอบ หรือตกอยู่ภายใต้การควบคุมของสภาผู้แทนราษฎร ในแง่นี้ถือไม่ได้ว่าคณะกรรมการราษฎรมีน้ำหนักเป็นโปลิตบูโร เพราะต่างกันอย่างสิ้นเชิง
แต่อย่างที่เรารู้ มันเป็นการช่วงชิงความหมายของถ้อยคำ ท่านคงทราบว่า คณะกรรมการราษฎร ในหลวงรัชกาลที่ 7 ไม่ทรงโปรด ถึงขนาดตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2475 ต้องจึงเปลี่ยนคำนี้แล้วเอาคำเก่ามาใช้คือคำว่า รัฐมนตรี แต่จริงๆ ฟังก์ชั่นเดียวกัน คือควบคุมการบริหาร คณะกรรมการราษฎรไม่ใช่เป็นเพียงอนุกรรมาธิการของตัวสภา แต่เป็นองค์กรแยกออกมาคุมอำนาจบริหารและรับผิดชอบต่อการกระทำของพระมหากษัตริย์ เพราะจะเป็นผู้ลงนามเป็นคนรับสนองพระบรมราชโอการในกิจการที่พระมหากษัตริย์ได้กระทำ ถ้าไม่มีกรรมการราษฎรลงนามโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการราษฎรแล้วการกระทำของพระมหากษัตริย์เป็นโมฆะ เห็นได้ชัดว่าไม่ใช่เรื่องโปลิตบูโรอย่างแน่นอน
นอกจากนี้ คณะราษฎรได้คงสถานะของสถาบันกษัตริย์เอาไว้ พระมหากษัติรย์มีสถานะเป็นประมุขของรัฐ ในแง่นี้ต้องให้ความเป็นธรรมกับคณะราษฎรด้วย ผมจะไม่พูดถึงหลักราชอาณาจักรที่ได้กล่าวไปแล้ว แต่แน่นอนว่า การสร้างความกลัว ความไม่ชอบคณะราษฎร ยังคงดำรงอยู่ต่อไปสืบต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน เราต้องสร้างความเข้าใจให้ถูกต้องกับข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ ซึ่งนักประวัติศาสตร์ที่นั่งอยู่ ณ ที่นี้คงช่วยได้มาก
