มติชนออนไลน์ รายงานว่า เมื่อไม่นานมานี้ กรุงเทพมหานครได้มีหนังสือ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ด้วยสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ได้มีหนังสือขอลดหย่อนเนื้อที่ดินในการชำระภาษีบำรุงท้องที่ ประจำปี พ.ศ. 2555 โดยให้เหตุผลว่าได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สิน ฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 และกรุงเทพมหานครได้หารือกระทรวงมหาดไทย กรณีที่ดินของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งจัดให้หน่วยงานต่าง ๆ เช่าเพื่อใช้ประโยชน์ เป็นสถานพยาบาล สถานการศึกษา องค์กรการกุศล สวนสาธารณะ ศาสนกิจ ศาสนสถาน และสถานทูต เข้าข่ายได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 หรือไม่
กระทรวงมหาดไทยได้แจ้งว่าเจตนารมณ์ของมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ กำหนดให้ที่ดินที่ใช้เฉพาะในกิจการหรือเป็นที่ตั้งของกิจการที่กำหนดไว้ตามมาตรา 8 (1) ถึง (12) ไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งเป็นหลักการที่คำนึงถึงตัวทรัพย์ที่เป็นที่ดินเป็นหลักไม่ว่าเจ้าของที่ดินจะนำไปใช้เองหรือให้บุคคลอื่นนำไปใช้ก็ตามโดยไม่ได้มุ่งเน้นไปที่ตัวเจ้าของที่ดิน
ส่วนเจ้าของที่ดินจะมีรายได้อย่างใดก็เป็นอีกกรณีหนึ่งที่เจ้าของที่ดินมีหน้าที่ที่ต้องเสียภาษีเงินได้ประเภทบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลตามประมวลรัษฎากร เมื่อปรากฏว่าสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้นำที่ดินไปให้หน่วยงานต่าง ๆ เช่าเพื่อใช้ประโยชน์ในกิจการ ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ เช่น กรณีกิจการสาธารณะ ศาสนกิจและศาสนสถาน โดยมิได้หาผลประโยชน์ หรือกรณีกิจการสถานพยาบาล สถานการศึกษา องค์กรการกุศล และสถานทูต ไม่ว่าที่ดินดังกล่าวจะนำไปหาผลประโยชน์หรือไม่ก็ตาม เจ้าของที่ดิน (สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์) ก็ย่อมได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ อีกทั้งมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะ ก็ได้บัญญัติให้ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ที่เป็นทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินและทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้รับการยกเว้นจากการเก็บภาษีอากรไว้เช่นเดียวกัน
กรุงเทพมหานครได้พิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ มีเจตนารมณ์ให้เจ้าของที่ดินมีหน้าที่เสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 7 จึงต้องถือว่ากรณีนี้เป็นหลักของกฎหมายภาษีบำรุงท้องที่ ส่วนข้อยกเว้นอยู่ในมาตรา 8 ประกอบกับกฎหมายภาษีบำรุงท้องที่เป็นกฎหมายมหาชน จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด หากกฎหมายไม่บัญญัติไว้ย่อมไม่มีอำนาจกระทำได้การตีความเกินกว่าตัวบทที่กฎหมายบัญญัติไว้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย
ดังนั้น เมื่อบทบัญญัติมาตรา 8 (2) และ (4) แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ ไม่ได้บัญญัติว่า หากเจ้าของที่ดินนำที่ดินให้ผู้อื่นเช่าเพื่อใช้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรือที่ดินของรัฐที่ใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะโดยมิได้หาผลประโยชน์ หรือใช้ที่ดินในกิจการพยาบาลสาธารณะ การศึกษา หรือการกุศลสาธารณะแล้ว เจ้าของที่ดินไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ จากเหตุผลในการพิจารณาหลักการตีความดังกล่าว จึงมีความเห็น ดังนี้
(1) กรณีสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ทำสัญญาให้มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรีเช่าที่ดินเพื่อเป็นที่ตั้งสถานศึกษาซึ่งตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ มาตรา 8 (4) กำหนดว่าเจ้าของที่ดินไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่สำหรับที่ดินที่ใช้เฉพาะการพยาบาลสาธารณะ การศึกษา หรือการกุศลสาธารณะ เมื่อปรากฏว่าสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้นำที่ดินดังกล่าวออกให้เช่าเพื่อใช้เป็นที่ตั้งมหาวิทยาลัยโดยมีผลประโยชน์เป็นค่าเช่า ซึ่งกิจการดังกล่าวไม่ใช่กิจการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์โดยตรง กรณีนี้ถือได้ว่าเป็นการหาผลประโยชน์จากที่ดิน จึงไม่ได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 8 (4) และอยู่ในข่ายต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ
(2) กรณีสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ทำสัญญาให้กรุงเทพมหานครเช่าที่ดินเพื่อเป็นสวนสาธารณะ สวนธนบุรีรมย์ ซึ่งตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ มาตรา 8 (2) กำหนดว่าเจ้าของที่ดินไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่สำหรับที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือที่ดินของรัฐที่ใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะโดยมิได้หาผลประโยชน์ เมื่อพิจารณาข้อกฎหมายเห็นว่า แม้ที่ดินเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะ
ถ้าได้รับผลประโยชน์จากที่ดินนั้น ย่อมต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่เช่นเดียวกันกับที่ดินของบุคคลทั่วไป และการที่จะได้รับยกเว้นไม่เสียภาษีบำรุงท้องที่ ต้องปรากฏว่าไม่ได้รับผลประโยชน์จากที่ดินดังกล่าว เมื่อปรากฏว่าสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้นำที่ดินดังกล่าวออกให้เช่าเพื่อใช้เป็นที่ตั้งสวนสาธารณะโดยมีผลประโยชน์เป็นค่าเช่าซึ่งกิจการดังกล่าวไม่ใช่กิจการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์โดยตรง กรณีนี้ถือได้ว่าเป็นการหาผลประโยชน์จากที่ดิน จึงไม่ได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 8 (2) และอยู่ในข่ายต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ ด้วยเช่นกัน
สำหรับความเห็นของกระทรวงมหาดไทยเกี่ยวกับเจตนารมณ์ของมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ นั้น กรุงเทพมหานครเห็นว่าส่งผลต่อการตีความพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พุทธศักราช 2475 มาตรา 9 (2) ซึ่งกำหนดให้ทรัพย์สินของรัฐบาลที่ใช้ในกิจการของรัฐบาลหรือสาธารณะได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินด้วยเนื่องจากพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ และพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดินฯ เป็นกฎหมายมหาชนเหมือนกัน และเป็นกฎหมายที่มุ่งเน้นในการจัดเก็บภาษีจากทรัพย์สินเหมือนกัน
ดังนั้น การตีความกฎหมายภาษีโรงเรือนและที่ดิน จึงต้องใช้หลักการตีความโดยเคร่งครัดเช่นเดียวกับกฎหมายภาษีบำรุงท้องที่ ดังนั้น เพื่อให้กรณีดังกล่าวข้างต้นมีข้อยุติ จึงขอหารือในประเด็นปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวเพื่อใช้เป็นแนวทางการปฏิบัติในการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508
คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 12) ได้พิจารณาข้อหารือของกรุงเทพมหานคร โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมการปกครองและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) ผู้แทนกรุงเทพมหานคร และผู้แทนสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เป็นผู้ชี้แจงรายละเอียดข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 ได้กำหนดให้แยกทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ออกเป็น 3 ประเภท คือ ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ และทรัพย์สินส่วนพระองค์ โดยในส่วนของทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่นอกเหนือไปจากที่เป็นเครื่องอุปโภคบริโภคนั้น มาตรา 5 วรรคสองได้กำหนดให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นหน่วยงานหลักที่มีหน้าที่ดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์ในกองทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่มีไว้เพื่อใช้จ่ายสำหรับสถาบันพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ
สำหรับการเสียภาษีอากรของทรัพย์สินทั้งสามประเภทนั้นได้มีการบัญญัติไว้ในมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ฯ ทั้งนี้ ในกรณีที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ย่อมได้รับยกเว้นจากการเก็บภาษีอากรเช่นเดียวกับทรัพย์สินของแผ่นดินแต่ในเรื่องการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ หากเป็นกรณีทั่วไปย่อมต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 ดังนั้น การกำหนดให้ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้รับยกเว้นจากการเก็บภาษีอากรเช่นเดียวกับทรัพย์สินของแผ่นดินตามมาตรา 8 วรรคสอง ย่อมหมายความว่า ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่ในฐานะเช่นเดียวกันกับทรัพย์สินของแผ่นดิน ทรัพย์สินของแผ่นดินได้รับการยกเว้นจากการเสียภาษีอากรเพียงใด ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ก็ได้รับการยกเว้นเพียงนั้น
ถ้าทรัพย์สินของแผ่นดินไม่ได้รับยกเว้น ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ก็ไม่ได้รับยกเว้นเช่นกัน ดังที่คณะกรรมการกฤษฎีกา (อนุกรรมการร่างกฎหมาย ชุดที่ 1) ได้เคยให้ความเห็นไว้แล้ว นอกจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีหนังสือชี้แจงเพิ่มเติมถึงผู้อำนวยการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ว่า มาตรา 8 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 เป็นกฎหมายแม่บทที่ต้องนำมาใช้บังคับในทุกกรณี ถึงจะมีกฎหมายเกี่ยวกับภาษีฉบับใดในภายหลังกล่าวถึงยกเว้นไม่เก็บภาษีและในคำยกเว้นนั้นมิได้ระบุถึงทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ไว้ก็ตามมิใช่จะหมายความว่าทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จะไม่ได้รับการยกเว้นและต้องเสียภาษีนั้น ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์คงไม่ต้องเสียภาษีใหม่นี้อยู่นั่นเอง
ทั้งนี้ เพราะได้รับการยกเว้นเป็นการทั่วไปไว้ในพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 แล้ว ทำให้ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้รับการยกเว้นจากการเก็บภาษีอากรทั้งภาษีอากรที่จัดเก็บอยู่หรือภาษีอากรที่จะมีกฎหมายตราขึ้นให้จัดเก็บต่อไปภายหน้าด้วยทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จึงไม่ต้องเสียภาษีอากรใด ๆ ไม่ว่าที่เรียกเก็บอยู่ขณะนี้หรือจะมีมาในภายหน้า
อย่างไรก็ตาม ไม่อาจกล่าวได้ว่าเมื่อเป็นที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์แล้วจะได้รับยกเว้นภาษีบำรุงท้องที่ในทุกกรณีเนื่องจากทรัพย์สินของแผ่นดินก็ยังมีบางกรณีที่อยู่ในบังคับต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ การจะพิจารณาว่าที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ใดจะต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่หรือไม่จึงต้องพิจารณาจากพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯประกอบด้วย คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 12) จึงมีความเห็นในแต่ละประเด็นดังต่อไปนี้
ประเด็นที่หนึ่ง ที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จัดให้มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรีเช่าที่ดินเพื่อใช้เป็นที่ตั้งสถานศึกษาจะต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 8 (4) แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 หรือไม่ เห็นว่า บทบัญญัติมาตรา 8 (4) แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ กำหนดให้เจ้าของที่ดินไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่สำหรับที่ดินที่ใช้เฉพาะการพยาบาลสาธารณะ การศึกษา หรือการกุศลสาธารณะ แต่มิได้บัญญัติว่าที่ดินดังกล่าวจะต้องเป็นที่ดินของบุคคลใด
ฉะนั้น ไม่ว่าที่ดินนั้นจะเป็นที่ดินของบุคคลใดก็ตาม หากใช้เพื่อการพยาบาลสาธารณะ การศึกษา หรือการกุศลสาธารณะแล้ว ย่อมอยู่ในข่ายได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ทั้งสิ้น โดยไม่ต้องคำนึงว่าที่ดินดังกล่าวนั้นเจ้าของจะเป็นผู้ใช้เพื่อกิจการนั้นด้วยตนเองหรือมอบให้ผู้อื่นใช้เพื่อกิจการนั้นประกอบกับในช่องหมายเหตุ (1) ของบัญชีอัตราภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 7 ท้ายพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 บัญญัติว่า "ที่ดินที่ใช้ประกอบการกสิกรรมเฉพาะประเภทไม้ล้มลุกให้เสียกึ่งอัตรา แต่ถ้าเจ้าของที่ดินประกอบการกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุกนั้นด้วยตนเอง ให้เสียอย่างสูงไม่เกินไร่ละ 5 บาท" แสดงให้เห็นว่าอาจมีกรณีที่บุคคลอื่นซึ่งไม่ใช่เจ้าของที่ดินเป็นผู้ใช้ที่ดินก็ได้ จึงได้กำหนดอัตราภาษีบำรุงท้องที่ที่แตกต่างกัน หรืออีกนัยหนึ่งกฎหมายมิได้เจาะจงว่าจะต้องเป็นที่ดินที่เจ้าของใช้เพื่อกิจการนั้นด้วยตนเอง แต่ถือเอาลักษณะของการใช้เป็นสำคัญ ซึ่งในเรื่องนี้คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ 7) ได้เคยให้ความเห็นไว้ด้วยแล้ว
ดังนั้น กรณีที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งจัดให้มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรีเช่าที่ดินเพื่อใช้เป็นที่ตั้งสถานศึกษาจึงเป็นการใช้ที่ดินเพื่อการศึกษาตามมาตรา 8 (4) แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จึงไม่มีหน้าที่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามพระราชบัญญัติดังกล่าว
ประเด็นที่สอง ที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จัดให้กรุงเทพมหานครเช่าที่ดินเพื่อใช้เป็นที่ตั้งสวนสาธารณะจะต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 8 (2) แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 หรือไม่ เห็นว่า เมื่อได้วินิจฉัยในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า การได้รับยกเว้นภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 8 มุ่งพิจารณาจากการใช้ประโยชน์ในตัวที่ดินเป็นหลัก โดยมิได้กำหนดว่าเจ้าของที่ดินจะต้องเป็นผู้ใช้ที่ดินดำเนินกิจการต่าง ๆ ด้วยตนเอง ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากลักษณะการใช้ประโยชน์ของที่ดินแล้ว ที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งจัดให้กรุงเทพมหานครเช่าที่ดินเพื่อใช้เป็นที่ตั้งสวนสาธารณะเพื่อพักผ่อนหย่อนใจย่อมเป็นการใช้ที่ดินเพื่อกิจการสาธารณะโดยมิได้หาผลประโยชน์ และโดยที่กรณีนี้หากเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะโดยมิได้หาผลประโยชน์แล้วก็จะได้รับยกเว้นภาษีบำรุงท้องที่ตามมาตรา 8 (2) แห่งพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ฯ ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งได้รับยกเว้นจากการเก็บภาษีอากรเช่นเดียวกับทรัพย์สินของแผ่นดินจึงได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ด้วย
อนึ่ง โดยที่ได้ปรากฏข้อเท็จจริงว่า การที่สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้นำที่ดินที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ให้มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรีและกรุงเทพมหานครเช่านั้นสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จะได้รับค่าเช่าตอบแทน กรณีการได้รับค่าเช่าดังกล่าวจะทำให้เจ้าของที่ดินมีหน้าที่ต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดินพุทธศักราช 2475 หรือไม่ ย่อมต้องเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือนและที่ดิน
